Окно возможностей для реформ: «принципал-агент», децентрализация власти и человеческий капитал

Окно возможностей для реформ: «принципал-агент», децентрализация власти и человеческий капитал

Директор Applied Economics Research Centre, Жаныбек Айгазин приходит к выводу, что Казахстану необходимо совершить ряд реформ, в особенности в сфере управления человеческими ресурсами.

Казахстан прошел путь становления и укрепления институтов государства. Действуют исполнительная, законодательная и судебная власти. Масс-медиа, как четвертая ветвь власти, в информационный век приобретает значительную силу, и по некоторым утверждениям журналисты обладают большой властью в обществе. Однако, сегодняшняя непростая экономическая ситуация в мире, связанная с COVID-19, создает значительные неопределенности касательно будущего развития нашей страны. Неуверенность является основным триггером экономического и политического поведения государств мира. Какими будут государства и мировая экономика, кто получит бенефиты, а кто скатится в разряд «failed state» (несостоявшееся государство) – покажет время. Каждое государство выбирает свой путь развития, свое политическое устройство и форму управления. Однако, готовых рецептов нет ни у кого.

Как показывают современные тенденции, во многих странах мира наблюдается повышение активности граждан стран, и данные тренды будут только нарастать – продолжающийся политический кризис в Беларуси и перманентная политическая нестабильность в Кыргызстане тому примеры.

В своем послании президент РК Касым-Жомарт Токаев отметил, что последующие политические реформы должны быть направлены на более широкое вовлечение людей в управление страной. Постулируемый со времени получения независимости тезис, что сначала экономика, а потом политика, – уже не работает, причем в век роста власти интернета.

Я уверен, что экономическое развитие государства зависит от независимости институтов власти друг от друга, их выборности, подотчетности и инклюзивности, верховенства права, открытости принятия политических решений, меритократии, общественного порицания коррупции и кумовства и т.д. Множество экономических исследований посвящено этой теме, но наиболее цитируемые и оказавшие влияние стали: книга «Почему одни страны богатые, а другие бедные» Д.Аджемоглу и Д.Робинсона и исследование Всемирного банка «Governance matters» Д.Кауфмана и др. (Казахстан присутствует в этом исследовании), которые подчеркивают, что хорошее государственное управление через инклюзивные политические институты, свободные выборы и подотчетность, политическую стабильность, эффективность правительства, качество регулирования, верховенство закона и контроль коррупции приводят к экономическому росту.

Другими словами, будущее экономическое развитие Казахстана зависит от качественного государственного управления и независимых институтов (ветвей власти), которые должны быть обеспечены ресурсами – человеческими.

Окно возможностей для реформ открыто, и от того, как мы сможем этим воспользоваться, зависит дальнейшее развитие страны. Эксплуатация моноресурса (полезные ископаемые) закрепили патерналистскую модель государственных институтов и принятия политических решений, тем самым законсервировав возникновение других драйверов экономики. Текущий кризис это показывает. ВВП на душу населения по ППС стран ОПЕК за 39 лет с 1980 снижался в среднем на 0,08% по сравнению со всеми развивающимися странами (рост на 2,9%), даже во время высоких цен на нефть.

Отход от патерналистской модели государственного управления и придание инклюзивности институтам государственного управления Казахстана потребует эволюционного развития, так как подобные реформы – это не чисто механическая перенастройка управления, а изменение ментальности общества и смены общего понимания государственного управления.

В экономической теории существует модель «принципал-агент», которая создана для объяснения ситуации управления между акторами, которые имеют разную степень информированности (информационная асимметрия). Принципал, имеющий высшее иерархическое положение, ожидает решения поставленной задачи в своих интересах, в то время как агент, отвечающий за выполнение задачи, находится в низшем иерархическом положении, но владеет большей информацией, чем принципал и может пользоваться этой информацией либо в интересах принципала, либо в собственных интересах. Модель получила распространение в различных сферах деятельности (политология, международные отношения, рынок недвижимости, теория аукционов и т.д.), но, самое главное, она стала моделью государственного управления в развитых странах. В этих странах принципал (народ, парламент) назначает агента (исполнительная власть) в своих интересах для выполнения государством своих основных функций и не допускает, чтобы агент действовал в своих интересах (коррупция). Решение экономической модели «принципал-агент» лежит в доверительных отношениях по нивелированию информационной асимметрии, системе общей информации и различных стимулах, которые в плоскости государственного управления трактуются как выборы исполнительной власти, независимость судов, открытость принятия решений, общественное обсуждение и широкая дискуссия, порицание коррупции.

Другими словами, исполнительная власть должна стать сервисной службой для населения. Современная теория государственного управления рассматривает государство как корпорацию, в которую граждане инвестируют в виде налогов, а взамен они получают качественную инфраструктуру, сервисы (суды, здравоохранение, образование) и главное – уверенность в завтрашнем дне. Как сказала Маргарет Тэтчер, нет государственных денег – есть деньги налогоплательщиков.

У исполнительной власти денег априори быть не может: она только распоряжается деньгами и активами, которые граждане ей предоставляют. Идея государственных инвестиций состоит в том, что граждане делегируют правительству полномочия вкладывать их деньги. Если развитие экономики само по себе не устраивает граждан, общество дает исполнительной власти задание поменять экономические стимулы для рынка так, чтобы активность рынка вела к желаемому результату. Например, если ввести дополнительные налоги на нефть, то прибыльность нефти снизится и повысится привлекательность других секторов.

Внедрение модели «принципал-агент» необходимо начинать с децентрализации государственного управления с передачей ресурсов регионам. Местные исполнительные органы будут продвигать свою повестку дня – то, что лучше для их региона. Но регионы, не имея достаточных ресурсов, не могут быть свободными в выборе экономических решений, а постоянно зависят от центра, тем самым не обеспечивая качество государственных услуг. В 2000-м, когда казахстанская экономика только восстанавливалась от последствий транзитного периода и азиатского кризиса, 8 регионов являлись донорами, тогда как сейчас – только 4 региона. Причем в 2000 изымалось из местных бюджетов на 85% больше, чем республиканский бюджет передавал субвенций, а в 2019, наоборот, на 1 тенге изъятий приходится 5,5 тенге субвенций.

Повышение доходов в сегодняшней непростой экономической ситуации видится сложной задачей, но на начальном этапе возможна передача некоторых видов налогов на уровень местных бюджетов, либо разделение некоторых видов налога (в некоторых европейских странах НДС распределяется между регионами), причем доходы должны быть разделены и между областью и районом. С другой стороны, сокращение доходов у центрального правительства создаст стимулы к формированию его в компактной форме. Поменяется модель межбюджетных отношений в сторону большего бюджетного разделизма по полномочиям и функциям, и это должно быть увязано с доходной базой региона. У регионов появятся стимулы по развитию необходимых им драйверов.

С другой стороны, увеличение финансовых ресурсов у регионов поставит задачу по повышению компетентности местной исполнительной власти, которая будет эффективно тратить ресурсы. Человеческий капитал в стране не отличается высоким качеством даже в секторе государственного управления. Если во время нефтяного бума первой декады нулевых добывающие отрасли и сектор государственного управления притягивал квалифицированные кадры, то в настоящее время данные сектора не являются особо привлекательными для них по причине конкурентных доходов в ненефтяном секторе.

К сожалению, существующая патерналистская модель управления не дает возможности даже политическим назначенцам самостоятельно принимать решения, что приводит к перманентному избеганию брать ответственность за решения и культивирует принцип «не высовывайся». Широкая кампания по борьбе с коррупцией помимо позитива несет в себе негативные аспекты в виде отказа управленцами исполнять свои прямые обязанности. Это вредит принятию качественных решений, и, естественно, страдает оперативность.

В теории управления существует «принцип Питера», который некоторыми воспринимается как шутка, но проверен нашей действительностью. Он гласит: в иерархической системе каждый индивидуум имеет тенденцию подняться до уровня своей некомпетентности. То есть, человек, работающий в любой иерархической системе, повышается в должности до тех пор, пока не займёт место, на котором он окажется не в состоянии справиться со своими обязанностями, то есть окажется некомпетентным. Управленческая обойма страны постоянна и попадание туда достаточно проблематично. Существует масса примеров, когда чиновника перемещают по горизонтали. Есть позитивы в виде создания Президентского кадрового резерва, но кадров новой формации недостаточно, и при этом они привлекаются только в центральные органы принятия решения. Ситуация с кадрами на региональном уровне еще хуже, чем на центральном уровне.

В условиях экономического шока пандемии ситуация с человеческим капиталом еще дальше будет нарастать. Только за последние 10 лет из страны эмигрировало 332 тыс. человек, что сопоставимо с численностью крупного по меркам Казахстана города Усть-Каменогорск. Как показывает практика, уезжают экономически активные, а что еще хуже – молодежь. По результатам социологического опроса, озвученным на круглом столе «Отток молодых умов за границу. Причины и как этому противодействовать?», около 42% казахстанцев в возрасте от 15 до 29 лет планирует либо уехать за рубеж на учебу, либо на постоянное место жительства.

В первую очередь для молодежи важна уверенность в завтрашнем дне, которая подкрепляется наличием работы, справедливости и непредвзятости государственной власти. А иначе мы можем потерять талантливую молодежь. Начинать надо с культивирования, что общество влияет на процессы, и власть слушает. Нужны реальные представители во власти. В современном мире происходит конкуренция за наиболее ценный ресурс – талант, причем страны мира специально создают условия для иммиграции молодежи в эти страны.

Для внедрения модели «принципал-агент» и децентрализации власти необходимы политические изменения формы назначения исполнительной власти: переход на выборность хотя бы уровня районного акима. Конечно, эксперты могут не согласиться с выборностью, апеллируя к примеру, что у нас была выборность акимов сельских округов, и это не сработало. К примеру, районный аким избирается, а его начальник - областной аким - назначается. В этой схеме уже заранее встроен конфликт. Однако разграничение полномочий между уровнями власти и наличие ресурсов у каждого уровня акима может нивелировать данный конфликт. Очевидно, что это потребует дополнительных обсуждений, но движение однозначно надо начинать.

Необходимо, чтобы народ поверил, что государство меняется в лучшую сторону. Во власти нужны новые лица, чтобы они могли использовать кредит доверия с пользой для народа. Пример постоянной конкуренции людей и диалога хорошо описан в книге «Страна стартапов» Д.Сонора и С.Сингера, когда солдат может спросить у генерала, почему он управляет им, а не наоборот. Человек должен быть всегда готов доказать это, а иначе - принцип Питера.

В заключение хочется сказать, что мы ответственны за свое будущее, и необходимо самим решать, каким оно должно быть.

Источник: Forbes.kz