С первых дней независимости Казахстан встал на путь трансформации экономической и политической системы, ориентируясь на положительный опыт стран со свободной рыночной экономикой. В первую очередь, основные усилия политиков были направлены на создание институтов рыночной экономики, которые отсутствовали в стране. Особое внимание было уделено отмене старых конституционных норм, гарантировавших каждому гражданину осуществление его права на труд, включая право на выбор профессии, род занятий и работы в соответствии со способностями. Отмена прежних норм социалистической Конституции, обеспечивающей полную занятость, и складывающаяся ситуация в экономике со всей остротой обозначили проблему организации новой инфраструктуры рынка труда и нормативно-правовой базы, регулирующей проблемы занятости в условиях становления многоукладной экономики. Поэтому в стране в 1990 году была начата работа по подготовке проекта закона «О занятости населения» как базового нормативно-правового акта, регулирующего основные принципы и направления государственной политики занятости.
Казахстан первым среди республик бывшего СССР принял данный закон, который начал функционировать с середины 1991 г. С принятием нового закона «О занятости населения» государство признало человека собственником своих способностей к производительному и творческому труду, одновременно сняв с себя ответственность за обеспечение полной занятости населения. С другой стороны, в соответствии с нормами нового закона государство взяло на себя обязательство осуществлять материальную и моральную поддержку работника, получившего статус официально зарегистрированного безработного, которое включало в себя выплату пособия по безработице, переобучение и переподготовку безработных, обеспечение их общественной работой и т.п.
Закон «О занятости населения», по существу, был рыночно ориентированным, так как проблему занятости и обеспечение сбалансированности рынка труда предлагалось решать посредством рыночных механизмов. В 1991 году в соответствии с требованиями данного закона были разработаны и приняты все необходимые нормативные документы для образования в стране Государственной службы занятости (ГСЗ) в качестве органа, оказывающего содействие безработным гражданам, и Государственного фонда содействия занятости (ГФСЗ) в качестве источника финансирования мероприятий Государственной службы занятости. Поскольку совокупность указанных двух институтов создает основу Биржи труда, то, по существу, в стране было принято решение о регулировании проблем рынка труда при помощи общепринятых в мировой практике механизмов.
Для реализации новой политики занятости населения, в соответствии с нормами нового закона «О занятости населения» и требованиями многоукладной экономики, было создано 300 государственных служб занятости в городах и районах, на областном и республиканском уровнях. Кроме этого, был образован Государственный фонд содействия занятости (ГФСЗ) как финансовый институт, средства которого формировались за счет отчислений организациями в размере 2% от фонда оплаты труда. Таким образом, эти два института сформировали Биржу труда Казахстана со следующими функциями:
В составе государственной службы занятости была образована инспекция труда, реализующая функцию государственного контроля за исполнением предприятиями, учреждениями, организациями и другими работодателями всех форм собственности действующего законодательства о занятости населения. Деятельность и содержание государственной службы занятости осуществлялись на средства Фонда содействия занятости, который подчинялся вышестоящим территориальным и центральным органам исполнительной власти. В свою очередь, органы государственной службы занятости являлись распорядителями находящихся в их оперативном управлении средств Фонда содействия занятости и несли полную ответственность за их целевое и законное использование. На рисунке 1 представлена схема функционирования Биржи труда в 1991-1998 г.
Рисунок 1. Схема функционирования Биржи труда РК за 1991-1998 г.
С начала 1992 года в стране началась активная работа по коренному реформированию экономики, политических устоев государства. В начале этого года были отпущены цены на основные товары народного потребления, что привело к гиперинфляции, углублению платежного кризиса, финансовой дестабилизации и спаду производства во всех отраслях экономики. Высокие темпы роста инфляции (в 1991 г - 247%, 1992 г. -3060%, 1993 г. – 2265%, 1994 г. – 1258%) сопровождались обесцениванием денежных накоплений населения, спад производства привел к массовой безработице, в то же время правительство не смогло обеспечить макроэкономическую стабильность из-за того, что государство находилось в рублевой зоне и не располагало инструментами для проведения самостоятельной денежно-кредитной политики. Резкое сокращение количества официально занятого населения, ухудшение финансового положения многих хозяйствующих субъектов привели к заметному уменьшению поступлений в Фонд содействия занятости.
Стремительный рост количества официально зарегистрированных безработных потребовал от Государственной службы занятости и Фонда содействия занятости пристального отношения к решению социальных проблем безработных граждан, Бирже труда Казахстана было очень тяжело справиться с огромным клубком накопившихся проблем в условиях ограниченности финансовых ресурсов и высокой инфляции. Поэтому в период с 1992 по 1998 годы Правительством страны принимались различные решения по улучшению положения ГФСЗ, в том числе, о финансировании дефицита средств Фонда содействия занятости через государственный бюджет, о слиянии ГФСЗ с государственным бюджетом в 1994 году, об обратном отделении ГФСЗ от государственного бюджета в 1995 году по требованию международных финансовых институтов.
Время было тяжелое. Ежегодное падение темпов роста экономики с 1991 по 1996 годы варьировало от 10 до 25 процентов в год, поэтому в эти годы экономика страны сжалась почти в два раза, а денежные доходы населения в реальном выражении снизились почти в 5 раз. Численность официально зарегистрированных безработных на Бирже труда увеличилось от нуля в начале реформ до 808 тыс. человек в 1995 году, причем их число в 25 раз превышало количество заявленных вакантных мест.
В первые годы независимости перед обществом стояли огромные задачи не только по либерализации экономики, обеспечению макроэкономической стабильности, ограничению государственного регулирования хозяйственной деятельности предприятий, созданию основы рыночной инфраструктуры, но и предстояло за короткое время создать все необходимые институты независимого государства (институт Президентства, органы исполнительной власти, Парламент, Национальный банк, таможня, посольства, оборона и др.). К концу 1998 года затраты на финансирование мероприятий Государственной службы занятости, включая выплату пособий по безработице, достигли астрономических цифр, поскольку численность официально зарегистрированных безработных приблизилась к 1 миллиону человек (уровень безработицы более 13 %). Финансовые возможности государства были крайне ограничены, поэтому приоритет был отдан в пользу формирования институтов государственной власти. В силу указанных причин в 1999 г. институты рынка труда, такие, как Государственная служба занятости, Фонд содействия занятости, которые оказывали моральную и материальную поддержку гражданам, ищущим работу, были упразднены. С этого момента безработные граждане перестали получать материальную поддержку от государства в виде пособия по безработице. Функции институтов рынка труда в части оказания моральной поддержки были переданы уполномоченному государственному органу, подотчетному местным исполнительным органам власти, так называемой Службе координации занятости и социальных программ. За центральным уполномоченным органом власти оставили вопросы общего методического руководства за деятельностью региональных служб занятости, а также сбор и обобщение статистических материалов. В результате рынок труда Казахстана стал децентрализованным, координация политики занятости была значительно ослаблена и стала функционировать новая модель рынка труда, которая приведена на рисунке 2.
Рисунок 2. Схема взаимодействия институтов рынка труда с 1999 по 2004 г.
На рисунке 2 представлена схема взаимодействия институтов рынка труда с 1999 по 2004 годы, согласно которой роль рыночных механизмов регулирования рынка труда была максимально снижена. С этого периода ищущие работу лица потеряли интерес к регистрации в службах занятости и получению статуса официального безработного, поскольку этот статус никакой материальной выгоды ему не сулил. В результате численность граждан, зарегистрированных в региональных службах занятости как официальные безработные, стала резко сокращаться и перестала отражать реальную картину на рынке труда. Известно, что в мировой практике показатели безработицы формируются на основе данных, получаемых из двух источников. Первый из них -специальные исследования статистических органов по методике МОТ, а второй – показатели Биржи труда или служб занятости об официально зарегистрированных безработных. Во многих странах расхождение между отчетными данными указанных ведомств находится в пределах допустимых статистических отклонений, при этом основным индикатором для принятия политических решений служат показатели Биржи труда.
В Казахстане отчетные данные двух ведомств расходятся многократно, поэтому в сложившейся ситуации значимость показателей статистических органов возросла, поскольку только они более или менее отражали тенденции происходящих сложных процессов на рынке труда. Понимая важность данного обстоятельства, статистическое ведомство страны за короткое время усовершенствовало методику расчета безработных граждан на основе квартальных данных баланса трудовых ресурсов. Поскольку квартальные данные по балансу труда формировались с большим временным лагом, то в ходе подготовки оперативных данных на месячной основе приходилось применять простой способ экстраполяции, допуская серьезные оценки и предположения, которые, в свою очередь, оказывали заметное влияние на качество и достоверность показателей безработицы.
Такая практика продолжалась до 2001 года. С этого момента статистическое ведомство страны, согласно рекомендациям МОТ, внедрило новую квартальную методику определения количества безработных граждан, основанную на выборочном обследовании более 20 тысяч домашних хозяйств. Данный метод, в отличие от баланса трудовых ресурсов, позволяет более оперативно собирать и обрабатывать итоги выборочных обследований домашних хозяйств, однако качество проводимых обследований зависит от многих обстоятельств. Например, правильное формирование репрезентативной выборки является одним из определяющих условий, обеспечивающих успешность проводимого выборочного обследования. В соответствии с теорией вероятности, выборка будет правильно отражать свойства всей совокупности, если она осуществляется методом случайного отбора. Из сказанного следует, что качество проводимых работ, в значительной мере, зависит от умелого использования математических и технических инструментов формирования выборки.
После определения выборки необходимо правильно составить дизайн выборки и провести само обследование. Домашние хозяйства, попавшие в выборку, обследуются, как правило, в течение года, по истечении которого происходит их ротация. В ходе обследования собирается информация о различных сторонах жизнедеятельности домашних хозяйств: демографические характеристики домашних хозяйств (размер и состав домашних хозяйств, пол, возраст, семейное положение, уровень образования, занятость членов домашних хозяйств), жилищные условия, личное подсобное хозяйство, имущественная обеспеченность, расходы и доходы домашних хозяйств и др. Для качественного проведения обследования один из членов домашнего хозяйства назначается ответственным за ведение специального «Дневника учета ежедневных расходов».
Приведенные сведения показывают, что на качество и достоверность результатов выборочных обследований оказывают влияние множество случайных факторов, таких, как качественный отбор выборки, правильность составления дизайна выборки, серьезность отношения члена семьи к выполнению своих обязанностей по заполнению дневника, частота обновления домашних хозяйств, включенных в выборку и др. Несмотря на указанные риски используемый в Казахстане метод расчета численности безработных граждан является наиболее подходящим в условиях, когда отсутствует Биржа труда и институты рынка труда имеют слабый потенциал. Согласно используемого в стране подхода, данные по безработице определяются на основе квартальных обследований домашних хозяйств, а месячные оперативные индикаторы занятости и безработицы формируются, как и в прежние годы, путем простой экстраполяции показателей предыдущего квартала. Таким образом, в ходе формирования показателей рынка труда отсутствие второго источника получения достоверных данных позволяет нам, в лучшем случае, отслеживать приблизительную картину рынка труда.
