Продолжаем публикацию аналитики по актуальным проблемам проекта республиканского бюджета на 2014-2016 гг., находящийся сейчас в Парламенте. Формирование трехлетнего республиканского бюджета на скользящей основе не позволяет обоснованно прогнозировать расходы по приоритетным задачам, что ведет к не однократному пересмотру параметров бюджета, недостаточно обоснованному распределению средств в разрезе регионов, а также к неосвоению и неэффективному их использованию. В проекте бюджета есть программы, не имеющие целевых назначений, индикаторов, прямых и конечных результатов. В проекте нет четких критериев и показателей определения объем бюджетных средств, направляемых на увеличение уставного капитала и оценка их эффективного использования. На сегодня нет натуральных стоимостных нормативов по отдельным видам затрат. Эффективность расходов бюджета, направленных на создание и внедрение различных информационных систем не значительна.
Остановимся более детально.
1. Основные приоритеты расходов республиканского бюджета на 2014 - 2016 гг. следующие:
На решение этих задач в 2014 г. из республиканского бюджета по прогнозу будут выделены средства в размере 6715,4 млрд. тенге или 17,4% к ВВП, а в 2015 г. – 7234,1 млрд. тенге или 16,3% ВВП. В свою очередь расходы государственного бюджета на 2014 г. по прогнозам составляют 7893,9 млрд.тенге или 20,4% к ВВП, а в 2015 г. – 8523,5 млрд.тенге или 19,2% к ВВП.
Увеличение абсолютной суммы расходов бюджета должно поддерживать необходимые для устойчивого роста экономики внутренний спрос и накопление основного капитала за счет государственных инвестиций. Однако воздействие расходов бюджета на рост экономики во многом зависит от структуры расходов и от эффективного использования бюджетных средств.
2. В структуре расходов республиканского бюджета значительный удельный вес занимают затраты, которые в 2016 г. составят 7755,1 млрд.тенге и по сравнению с 2013 г. увеличатся на сумму 1553,4 млрд.тенге или – на 26 %. Расходы на приобретение финансовых активов составят в 2016 г. 193,1 млрд.тенге и по сравнению с 2013 г. увеличатся в 2,4 раза.
Таким образом, по прогнозу МЭБП расходы республиканского бюджета (без затрат на погашение займов) составят в 2016 г. 7887,3 млрд.тенге и по сравнению с 2013 г. вырастут на 27%.
Следует отметить, что на погашение займов из республиканского бюджета выделяются значительные средства, которые в 2012 г. составили 274,3 млрд. тенге, а в 2013 г. – 325,5 млрд. тенге. На наш взгляд, эти расходы должны быть учтены при прогнозировании основных параметров (показателей) бюджета на 2014- 2016 гг. В свою очередь в проекте Закона о республиканском бюджете целесообразно показать сумму поступления займов и погашения займов с указанием внутренних и внешних источников . Все это должно обеспечить прозрачность формирования и исполнения республиканского бюджета.
3. Анализ структуры затрат республиканского бюджета по функциональным группам показывает, что социальные затраты в общем объеме затрат составляют более 40%. При этом уменьшаются затраты по функциональной группе культура, спорт, туризм и информационное пространство, а по образованию не наблюдается рост затрат. В свою очередь значительно увеличиваются затраты на поддержку реального сектора экономики, развитие инфраструктуры и инновационных процессов. В проекте Закона «О республиканском бюджете на 2014-2016 годы «приведена новая бюджетная программа «Расходы на новые инициативы, по которой предусмотрены средства на 2015 г. в сумме 417,0 млрд. тенге, а на 2016 г. - 1060,1 млрд. тенге. В результате затраты по функциональной группе «Прочие» в 2015 г. по сравнению с 2013 г. будут увеличены в 1,4 раза, а в 2016 г. - 2,6 раза. Расходы на обслуживание долга увеличатся в 2016 г. по сравнению с 2013 г. в 1,6 раза. В свою очередь уменьшатся затраты по функциональной группе «Топливно-энергетический комплекс и недропользование» на 24%, а по группе «сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство» на 28%.
В проекте Закона «О республиканском бюджете на 2014-2016 гг.» и в пояснительной записке к нему не указаны целевые назначения и индикаторы, а также прямые и конечные результаты бюджетной программы «Расходы на новые инициативы» . Следовательно, МЭБП как администратор этой бюджетной программы будет самостоятельно управлять бюджетными средствами в сумме 1477,1 млрд. тенге. Только в первой статье из 30 статей указаны основные параметры на трехлетний период проекта республиканского бюджета на 2014–2016 годы. При этом, 4 статьи Закона носят нормативный характер, а остальные 25 статей Закона относятся к параметрам республиканского бюджета на 2014 г. из них в 8 статьях указано, что распределение и использование средств определяются решением Правительства Республики Казахстан.
Таким образом, формирование трехлетнего республиканского бюджета на скользящей основе не позволяет обоснованно прогнозировать расходы по приоритетным задачам , а проект Закона «О республиканском бюджете на 2014-2016 гг.» не становится законом прямого действия, а законом одного финансового года . Все это приводит к не однократному пересмотру параметров республиканского бюджета, недостаточно обоснованному распределению средств в разрезе регионов, а также к неосвоению и неэффективному использованию бюджетных средств .
4. В проекте республиканского бюджета на 2014-2016 гг. предусмотрены значительные средства на пополнение и увеличение уставных капиталов различных акционерных обществ с участием государства. Например, в 2014-2016 гг. на увеличение уставных капиталов юридических лиц, осуществляющих деятельность в области транспорта и коммуникаций будут направлены средства в сумме 36,0 млрд. тенге, АО «Холдинг «Касипкор» – 69,7 млрд. тенге, АО «Байтерек» - 20,7 млрд. тенге, АО «Национальная компания «Казахстан Инжиринг» - 10,9, АО «Казаэросервис» - 9,0 млрд.тенге и.т.д. Практика показывает, что значительные средства, выделенные из республиканского бюджета на увеличение уставного капитала квазигосударственного сектора, находятся на текущих и депозитных счетах банков второго уровня и недостаточно используются на конечные цели.
В результате бюджетные средства становятся ресурсом банков, которые используются для их целей. Сегодня нет четких критериев и показателей на основе которых определяется объем бюджетных средств, направляемых на увеличение уставного капитала и оценка их эффективного использования . В связи с этим целесообразно оценить эффективность функционирования каждого акционерного общества с участием государства по вопросам управления активами государства, финансово-бюджетными ресурсами. После такой оценки должна быть определена бюджетная программа по увеличению уставного капитала конкретного акционерного общества с указанием прямых и конечных результатов от реализации этой программы.
5. Экономическая классификация расходов по каждой бюджетной программе предусматривает определение объема средств по оплате труда денежной выплате, услуг (по спецификам) и.т.д. По текущим затратам более 20 видов специфики, а по капитальным затратам, также предусмотрено несколько видов специфик. Сегодня нет натуральных стоимостных нормативов по отдельным видам затрат. Все это приводит к образованию значительных запасов отдельных видов товаров (бумаг, канцелярских товаров и.т.д.) и необоснованному планированию объема средств по отдельным видам услуг, работ по бюджетной программе 001 (административные расходы гос.органа).
В результате в конце года с целью полного освоения средств по вышеуказанной бюджетной программе вносятся изменения в план финансирования, в частности уменьшение объема средств по отдельным видам затрат (спецификам) с увеличением объема средств по дополнительным денежным выплатам. Эти средства используются для выплаты премий в конце года. На наш взгляд настало время сократить количество специфики по бюджетной программе 001 и создать эффективный механизм премирования работников государственных служащих, работников социальной сферы, так как заработная плата в структуре затрат бюджета занимает незначительный удельный вес.
6. В свою очередь на создание и внедрение, развитие, модернизацию информационных систем государственных органов выделяются значительные средства. Например, в Министерстве финансов РК на реализацию выше указанной цели в 2014 г. предусмотрены пять бюджетных программ . При этом все эти информационные системы связаны с информационными системами других государственных органов. Вопросы интеграции информационных государственных органов будут реализованы Министерством транспорта и коммуникаций в рамках пяти бюджетных программ . Создание и внедрение информационных систем в государственных органах, а также их интеграция не освобождает работников аппарата от рутинных работ и не уменьшает количество бумажных документов. Следовательно, эффективность расходов бюджета, направленных на создание и внедрение различных информационных систем не значительна . На наш взгляд, целесообразно разработать нормативы затрат на создание, внедрение, модернизацию и сопровождение информационных систем. Должны быть разработаны экономически обоснованные постановки задач, подсистем с учетом их функциональной связи с другими информационными системами. На наш взгляд, по постановкам задач, подсистем и систем должна осуществляться независимая экономическая экспертиза с привлечением практических и научных работников в этой области. Только в этом случае мы обеспечим достижения конечных результатов от функционирования экономических информационных систем.
7. Таким образом, для повышения эффективности расходов бюджета, на наш взгляд целесообразно решить ряд системных вопросов:
На наш взгляд, целесообразно в теоретическом и практическом плане изучить две модели планирования и прогнозирования расходов бюджета. Первая модель предусматривает планирование расходов сверху – инициатива исходит от государства, от политиков, государственных органов, а вторая модель – планирования расходов снизу - инициатива исходят от местных исполнительных органов, государственных учреждений, а государственные органы поддерживают те или иные проекты и создают условия для их реализации. Комплексная увязка системы мер по планированию и прогнозированию расходов сверху и снизу обеспечит выполнение задачи, поставленной главой государства «ни один бюджетный тенге не должен быть потрачен впустую».
