Продолжаем публикацию аналитики по актуальным проблемам проекта республиканского бюджета на 2014-2016 гг., находящийся сейчас в Парламенте. Действующий механизм регулирования межбюджетных отношений привел к централизации основных налоговых поступлений в республиканский бюджет, в итоге за 7 лет трансферты из республиканского бюджета в местные бюджеты увеличились в 4,3 раза, а налоговые и другие обязательные платежи в местный бюджет только в 1,9 раза; субвенционными стали промышленно развитые области. В проекте республиканского бюджета на 2014-2016 годы не предусмотрено укрепление налоговой базы местных бюджетов путем передачи им налогов, а также не проведена оценка программ, реализуемых в регионах за счет целевых трансфертов развития.
Остановимся более детально.
Современная система межбюджетных отношений Республики Казахстан состоит из двух элементов: отношения республиканского бюджета с областными бюджетами и бюджетами городов Астаны и Алматы, отношения областного бюджета с районными бюджетами и бюджетами городов областного подчинения.
В Бюджетном кодексе указано, что отношения республиканского бюджета с областными бюджетами и бюджетами городов республиканского значения, столицы регулируются трансфертами и бюджетными кредитами, а – областного бюджета с районными бюджетами (городов областного значения) – трансфертами, бюджетными кредитами и нормативами распределения доходов.
На практике нормативы распределения доходов устанавливаются по индивидуальному подоходному налогу и социальному налогу.
Таким образом, в республике регулирование межбюджетных отношений осуществляется путем:
На сегодня необходимо констатировать, что действующий механизм регулирования межбюджетных отношений привел к централизации основных налоговых поступлений в республиканский бюджет , куда полностью поступают корпоративный подоходный налог, налог на добавленную стоимость и таможенные платежи. Сегодня эти три вида платежей составляют 93% налоговых поступлений республиканского бюджета или 70% государственного бюджета. В свою очередь основным доходом местных бюджетов являются индивидуальный подоходный налог и социальный налог, доля их в налоговых поступлениях в местный бюджет составляет 70%.
Налоговой базой этих налогов является заработная плата. Удельный вес налогов на собственность в налоговых поступлениях местных бюджетов составляет 15%, а платы за эмиссию в окружающую среду – 8%.
Необходимо отметить, что сегодня налоговые поступления в доходах местных бюджетов составляют менее 40%, а трансферты из республиканского бюджета - 60%.
В 2012 г. из республиканского бюджета были выделены общие трансферты областям (субвенции) в сумме 880,6 млрд.тенге, что в 1,4 раза больше объема 2010 г., а целевые текущие трансферты – на 23%. Общая сумма трансфертов в 2012 г. составила 1770,1 млрд. тенге, что на 10% больше 2011 г. За 7 лет трансферты из республиканского бюджета в местные бюджеты увеличились в 4,3 раза, а налоговые и другие обязательные платежи в местный бюджет только в 1,9 раза!
Применение действующего механизма регулирования межбюджетных отношений привело к тому, что доля налоговых поступлений и других платежей местных бюджетов в общем объеме доходов государственного бюджета уменьшается: в 2000–2004 гг. доля составляла более 30%, а в настоящее время 25–26%.
Целевые трансферты из республиканского бюджета в полном объеме не осваиваются, неэффективно используются местными исполнительными органами. Например, в 2012 г. сумма неиспользованных целевых трансфертов, возвращенных местными исполнительными органами в республиканский бюджет превысила сумму 2010 г. в 3,6 раза и составила 23,6 млрд.тенге, а за семь месяцев 2013 г. – 8,7 млрд.тенге. В 2012 г. местными исполнительными органами с учетом возврата целевых трансфертов не освоено 50,5 млрд.тенге.
На реализацию инвестиционных проектов в регионах в 2012 г. направлены целевые трансферты на сумму 553,1 млрд.тенге, а также бюджетные кредиты - 69,7 млрд.тенге, из них неосвоенными остались 13,7 млрд.тенге целевых трансфертов и 8,1 млрд.тенге бюджетных кредитов.
В 2012 г. местными исполнительными органами за счет целевых трансфертов на развитие, выделенных из республиканского бюджета, реализовано 1753 инвестиционных проектов, из которых в отчетном периоде планировалась к завершению 1087 проектов, из них завершены 859 проектов.
На наш взгляд централизованный отбор инвестиционных проектов приводит к систематическому пересмотру перечня проектов по регионам , а также неотработанный механизм реализации и эксплуатации проектов способствует неэффективному и необоснованному использованию бюджетных средств и не достижению прямых и конечных результатов реализации бюджетных программ (целевых трансфертов).
В проекте республиканского бюджета на 2014-2016 гг. предусмотрены субвенции областным бюджетам на 2014 г. в сумме 980,7 млрд.тенге, целевые трансферты на развитие - 570,3 млрд.тенге., а целевые текущие трансферты – более 400,0 млрд.тенге. В свою очередь в проекте Закона РК «Об объемах трансфертов общего характера между республиканскими и областными бюджетами, городов республиканского значения, столицы на 2014-2016 годы» приведены расчеты по определению базы расходов местных бюджетов при определении объема трансфертов общего характера по различным видам затрат. Однако, эти расчеты не меняют методологию регулирования межбюджетных отношений , так как новые текущие затраты местных бюджетов финансируются за счет субвенции или целевых текущих трансфертов, а не за счет новых налоговых поступлений в местные бюджеты.
Объемы целевых трансфертов выделяемых на реализацию, различных отраслевых программ определены без определенной оценки эффективности их реализации.
Таким образом, в проекте республиканского бюджета на 2014-2016 годы не предусмотрено укрепление налоговой базы местных бюджетов путем передачи им налогов, а также не проведена оценка программ, реализуемых в регионах за счет целевых трансфертов развития . Если эти работы будут проведены Министерством экономики и бюджетного планирования до конца 2013 г., то тогда в начале 2014 г. необходимо будет пересмотреть основные параметры республиканского бюджета на 2014-2016 годы.
На наш взгляд, в республике необходимо комплексно пересмотреть вопросы межбюджетных отношений и создать новую систему на основе привлечения исследовательских институтов, центров. Эффективная система межбюджетных отношений будет способствовать решению проблем социальных дисбалансов в развитии регионов и повышению эффективности использования бюджетных средств, направленных на реализацию инвестиционных проектов в регионах.
Создание эффективной системы межбюджетных отношений в республике, на наш взгляд, требует проведение комплексных работ по следующим направлениям:
Вышеуказанные работы взаимосвязаны между собой. Поэтому необходимо провести их одновременно на основе комплексно разработанных мероприятий.
