Необходимые условия работы бюджетных правил: уроки для Казахстана

Бюджетные правила представляют собой ограничения, которые накладываются законодательством на параметры бюджетно-налоговой политики (БНП) в целях обеспечения долговой и бюджетной устойчивости.  Основными видами бюджетных правил в мире, согласно данным МВФ (январь 2022), являются правила сбалансированности бюджета (budget balance rules), долговые правила (debt rules), правила о бюджетных расходах (expenditure rules) и правила о бюджетных доходах (revenue rules). 

Правила сбалансированности бюджета ограничивают бюджетный агрегат, который, в первую очередь, влияет на коэффициент долга и в значительной степени находится под контролем правительства. Такие правила предусматривают четкие операционные ограничения и могут быть определены как ограничения на общий баланс, первичный баланс, структурный или циклически скорректированный баланс. Обычно на практике используется отношение баланса к ВВП.

Долговые правила устанавливают якорь или потолок государственного долга, часто выражаемый в процентах ВВП. Целью этого типа правил является достижение устойчивого уровня долга.

Правила о бюджетных расходах устанавливают ограничения на общие, первичные или текущие государственные расходы. Эти правила не связаны напрямую с целью обеспечения устойчивости долга, поскольку они не ограничивают доходную часть. Однако они могут стать оперативным инструментом, позволяющим инициировать необходимую бюджетную консолидацию, соответствующую принципам устойчивости, если они сопровождаются правилами долга. Такие правила могут помочь ограничить расходы во времена поступления «непредвиденных» доходов.

Правила о бюджетных доходах устанавливают верхний или нижний предел доходов и направлены на повышение собираемости доходов и/или предотвращение чрезмерного налогового бремени. Большинство из этих правил не связано напрямую с государственным долгом или расходами. Кроме того, установить верхний или нижний предел доходов сложно, поскольку доходы очень цикличны. Исключением являются те правила, которые ограничивают определенное использование «непредвиденных» доходов. Правила о бюджетных доходах сами по себе могут привести к проциклической БНП, поскольку нижние пределы обычно не учитывают работу автоматических стабилизаторов во время спада (подъёма).

В Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан от 2016 года применялись первые два вида бюджетных правил. Правила сбалансированности баланса требовали, чтобы дефицит республиканского бюджета был сокращен до 1% ВВП с 2018 г. Помимо этого, правила требовали, чтобы ненефтяной дефицит бюджета попадал под ежегодные ограничения на пути снижения, установленные до 2025 г. Долговое правило требовало, чтобы государственный долг оставался на уровне ниже поступлений в Национальный Фонд РК (НФРК) от нефтяного сектора. Оно также ограничивало обслуживание долга республиканского бюджета, которое было ниже 15% бюджетных доходов. В 2020 г. лимит государственного долга был установлен на уровне 27% ВВП. Помимо этого, в Концепции 2016 г. были установлены два действующих правила о ежегодных гарантированных трансфертах НФРК в государственный бюджет. Указ требовал снижения максимального годового размера переводов НФРК на 2017-2019 гг. с последующим установлением годового лимита в 2 трлн тенге, начиная с 2020 г. Также, согласно данному указу, целевые трансферты могли выделяться только по решению Президента для финансирования антикризисных программ в период экономического спада или замедления экономического роста. 

В 2020 г. в Бюджетном кодексе РК было закреплено бюджетное правило, регламентирующее размер гарантированного трансферта из НФРК. Согласно правилу, гарантированный трансферт из НФРК не должен превышать объем поступлений в НФРК от организаций нефтяного сектора, прогнозируемых при цене на нефть, которую называют ценой «отсечения». Однако данное бюджетное правило не носило в себе никаких точных пояснений, которые появились лишь в 2022 г. в Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года, где уточнялось, что бюджетное правило начинает действовать с 2023 г. При этом цена «отсечения» корректируется при превышении прогнозного объема добычи нефти выше 90,5 млн тонн за отчетный год, что является максимальным историческим уровнем добычи в Казахстане, достигнутым в 2019 г. Если на прогнозный год объем добычи будет превышать данное пороговое значение, то цена «отсечения» будет снижаться пропорционально превышению. Другими словами, бюджетное правило не дает наращивать изъятия из НФРК даже при условии увеличения объемов добычи нефти. Таким образом, это дает возможность создать финансовый резерв, который впоследствии может быть использован для стимулирования экономики в периоды кризиса, а также способствует снижению ненефтяного дефицита. 

Помимо этого, в Концепции упоминается введение бюджетного правила о расходах республиканского бюджета. Благодаря ему объем расходов не будет опережать темпы роста реального ВВП и инфляции и будет ограничен в период экономического роста, однако более точных данных пока не предоставлено, несмотря на то, что, согласно все той же Концепции, это правило также закреплено в Бюджетном кодексе РК и начинает действовать с 2023 г. 

Стоит упомянуть, что помимо двух основных бюджетных правил, в Концепции упоминается наличие вспомогательных правил в Казахстане, таких как правило о ненефтяном дефиците бюджета, правило о чистых активах государства, правило о долге, но никаких структурных пояснений об их действии дано не было. Таким образом, в Концепции сложился достаточно расплывчатый набор бюджетных правил, которые, к тому же, мало подходят для сглаживания экономических циклов, возникающих в случае изменения цен на нефть или других шоков. В Концепции предоставлен значительный массив информации о международном опыте в области внедрения бюджетных правил и о результатах, которые Казахстан планирует достигнуть с помощью бюджетных ограничений, но не принимаются  во внимания важные особенности бюджетных правил для малых открытых не диверсифицированных экономик с уклоном на сырьевой экспорт.  

На основе всего этого можно отметить справедливость заключения в докладе МВФ (декабрь 2022) о том, что эффективности БНП Казахстана и бюджетным процессам препятствуют бессистемные решения Правительства и рассредоточенные сферы бюджетной ответственности. Согласно докладу, Казахстану необходимо четкое укрепление бюджетных ограничений и пересмотр Бюджетного кодекса, которые будут способствовать установлению более жестких институциональных обязанностей и БНП, основанной на правилах, что укрепит доверие к ней.

В настоящее время, внешние шоки диктуют экономике Казахстана выбор оптимальной модели бюджетных правил. В работе (Кудрин  и др., 2023) авторы исследовали влияние бюджетных правил на экономику и провели оценку того, как бюджетные правила влияют на цикличность непроцентных доходов, то есть той части доходов бюджета, которая не направляется на финансирование государственного долга. Для анализа были выбраны данные как развитых, так и развивающихся стран с 1995 по 2019 гг. 

Авторы, во-первых, заключают, что наличие бюджетного правила не является достаточным условием для контрциклической БНП, а снижение процикличности бюджетных расходов еще не означает их стабилизацию во времени и не гарантирует решение проблемы долговой нагрузки. Кроме того, бюджетные правила не решают проблем с обслуживанием государственного долга или стабилизацией расходов бюджета. Так, только в 22 странах из 49, которые изучили авторы, наблюдается контрциклическая динамика непроцентных расходов (при этом преобладают развитые страны), и лишь 7 из них сумели снизить долговую нагрузку после введения бюджетного правила. В некоторых крупных экономиках (США, Япония, Франция, Канада) в ходе применения бюджетных правил не удалось предотвратить рост непроцентных расходов таким образом, чтобы этот рост не опережал темп роста ВВП и при этом сохранял контрциклический характер. Подобная ситуация возможна, когда суммарный объем дополнительных расходов в периоды спада не компенсируется их экономией при положительных темпах экономического роста. Другими словами, эти страны не проводят среднесрочную сбалансированную БНП, когда доходы бюджета равны или превышают расходы, что приводит к ускоренному росту долга. 

Казахстан является страной, в которой стабильно наблюдается дефицит республиканского бюджета, однако тренд на превышение расходов над доходами более чем в 3% к ВВП начался в 2009 г. (см. график 1). При этом данная динамика не постоянна. Так, например, в 2018 г. дефицит бюджета составлял всего 1,5% к ВВП (вспомним Концепцию 2016 года, цель бюджетного ограничения не была достигнута). В то же время в США дефицит государственного бюджета составил 5,8% к ВВП, в Японии – 6,4% к ВВП, во Франции – 4,7% к ВВП. Таким образом, статистика говорит о том, что ситуация в Казахстане развивается по схожему сценарию с развитыми странами, рассмотренными в статье, но в гораздо более ограниченных масштабах, пока не угрожающих стремительным ростом долговой нагрузки.

Таблица 1. Динамика дефицита республиканского бюджета РК 2009-2022 гг.

Источник: информационно-правовая система нормативных правовых актов РК

Во-вторых, авторами было выявлено, что в развитых странах, также как и в развивающихся, непроцентные доходы процикличны, то есть они растут в период экономического подъема и снижаются в периоды рецессий. Однако наличие хотя бы одного бюджетного правила в стране позволяет снизить их процикличный характер. При этом реакция экономики на введенное бюджетное правило зависит от институциональных условий, а также от характера его исполнения. Если бюджетное правило часто меняется, исполняется в необязательном порядке, то это значительно снижает его эффективность в отношении снижения процикличности непроцентных доходов. Для максимальной эффективности бюджетные ограничения должны обладать определенной степенью строгости и гибкости. Некоторым из рассматриваемых стран, таких как Германия, Новая Зеландия, Дания и т.д., удалось сократить расходы в долях ВВП после введения бюджетного правила, что, по допущению авторов, является следствием проведения более ответственной БНП. При этом инструментом самоограничения и ужесточения финансовой дисциплины стали бюджетные правила. 

Так, в отчете сотрудников МВФ по Казахстану (февраль 2020) были рассмотрены факторы, которые влияют на недостаточную эффективность работы бюджетных правил, и составлены рекомендации по их устранению. МВФ отмечает, что одной из проблем, препятствующей эффективности работы бюджетных ограничений в Казахстане, является низкая степень их гибкости, которая не способствует стойкости бюджетных правил по отношению к шокам и меняющейся среде. Отсутствие гибкости приводит к возникновению риска нарушения правил (особенно в периоды шоков) и, следовательно, к утрате доверия к ним. Кроме того, отмечается, что институциональный охват бюджетных правил в Казахстане является сравнительно узким. Таким образом, узкий охват правил может создавать стимулы к сдвигу расходов в остальной государственный сектор и ослаблять цели, преследуемые правилами. Также, для повышения результативности бюджетных правил, Казахстану следует повысить степень прозрачности и обеспеченности правовой санкцией в бюджетно-налоговой сфере. Таким образом, следует заключить, что проблема неподготовленности институциональной среды и политической готовности соблюдать бюджетные правила, которые отмечены в работе авторов, актуальна для Казахстана.

Вопрос о необходимости бюджетной прозрачности для наиболее эффективного действия бюджетных правил также изучен в статье (Gootjes et al., 2022). На основе анализа 75 стран авторы обнаруживают, что бюджетные правила не улучшают баланс государственного бюджета в случае низкой прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. Также бюджетные правила повышают вероятность возникновения и успеха фискальных корректировок, но только в том случае, когда бюджетная прозрачность достаточно высока. Таким образом, эффект бюджетных правил зависит от способности контролировать действия правительства в области БНП, то есть от прозрачности бюджета. Более высокая прозрачность увеличивает издержки нарушения правил, ее отсутствие же снижает финансовую дисциплину. Однако исследование показывает, что при высокой степени волатильности БНП бюджетные правила, так же, как и высокая степень прозрачности бюджетно-налоговой сферы, мало влияет на положительные изменения фискальных корректировок. 

Кроме того, авторы рассмотрели влияние свободы СМИ и обнаружили, что она усиливает эффект бюджетных правил, когда степень бюджетной прозрачности низка. Таким образом, когда функционирование бюджетных правил подрывается низкой прозрачностью бюджета, свобода СМИ может стать препоной для правительства самостоятельно корректировать бюджетные доходы, расходы, БНП и другие параметры.

Как отмечается в пресс-релизе по завершении визита сотрудников МВФ в Казахстан (июнь 2023), высокие темпы роста расходов в сочетании с увеличением трансфертов из НФРК подрывают недавно введенные бюджетные правила, оказывая негативное влияние на доверие к среднесрочным бюджетным обязательствам Правительства. Текущая система бюджетных правил Казахстана является сложной, характеризуется избыточностью и дублированием, и не приводит к желаемым результатам. Помимо всего прочего, в стране наблюдаются серьезные проблемы с фискальной дисциплиной и нарушением бюджетных правил. В текущих условиях, для улучшения воздействия бюджетных ограничений на экономику, Казахстану следует рассмотреть конкретные рекомендации, которые давали МВФ или Всемирный Банк, для организации бюджетных правил в стране.