Материал также размещён на сайте Kapital.kz
В последнее время существенные отклонения между запланированными и фактическими доходами бюджета, а также его недоисполнение вызывают повышенный интерес в обществе. Например, в 2024 году изначально планировалось собрать 15,8 трлн тенге налогов, а по итогу года поступило лишь 12,3 трлн тенге. Такие значительные расхождения становятся предметом жарких обсуждений.
Планирование бюджета – сложный и регламентированный процесс, в который вовлечены как органы исполнительной, так и законодательной власти. Его условно можно разделить на два основных этапа: 1) прогнозирование доходов, в том числе налоговых поступлений; 2) утверждение бюджета. На втором этапе правительство и парламент на основе прогнозных данных определяют объем и структуру расходов, отражая общественные приоритеты и принимая ключевые политические решения о распределении ресурсов.
В рамках данной статьи мы хотим остановиться на первом этапе – прогнозировании налоговых доходов. Этот этап имеет решающее значение, и его важность трудно переоценить, поскольку от точности заложенных прогнозов зависит эффективность всего последующего бюджетного процесса.
1. Точность прогнозирования налоговых поступлений = устойчивый экономический рост
Точные прогнозы налоговых доходов дают более ясную картину по имеющимся у государства ресурсам. Почему ошибки прогноза – плохо? Ошибки в 5–8% - сотни миллиардов тенге в разнице между ожидаемым и фактическим бюджетом, так как завышенные прогнозы приводят к завышенным расходам, невозможности сбалансировать дефицит, увеличению долговой нагрузки и снижению доверия бизнеса и населения. Напротив, заниженные прогнозы доходов приводят либо к неоправданно низким расходам, либо к лишним заимствованиям, которые могли бы быть покрыты реальными налоговыми поступлениями.
В мировой экономической литературе имеется множество исследований, доказывающих, что точность прогнозов по налоговым доходам улучшает фискальный баланс (бюджет) и способствует устойчивому росту экономики, так как позволяет своевременно и точно инвестировать в развитие.
Наибольшим авторитетом в сфере фискальной политики пользуются исследования Департамента по фискальным вопросам МВФ. Согласно его исследованию «Прогнозы налоговых поступлений в странах, получивших помощь МВФ», развивающиеся страны имеют среднюю ошибку прогноза налоговых поступлений 16 %, причем в странах с завышенными прогнозами программы МВФ чаще проваливаются; в итоге ошибки прогноза ухудшают фискальный баланс и тормозят экономический рост.
В исследовании «Точность прогнозирования налоговых поступлений» Бойд и Дадаян на базе фискальных обзоров штатов получили следующие результаты: медианная абсолютная ошибка прогноза составила по корпоративному подоходному налогу – 11,8%, по подоходному налогу с физических лиц – 4,4%, по налогу с продаж – 2,3%. Также они пришли к выводу, что малочисленные штаты и штаты, зависящие от узких секторов экономики (сырьевые ресурсы и азартные игры), имеют более высокие и нестабильные ошибки прогнозов налоговых поступлений. Ошибки резко возрастают во время и после рецессий (в 2001 и 2007 гг.), причем после рецессий прогнозы становятся более консервативными, так как штаты чаще недооценивают налоговые доходы, чтобы избежать дефицита бюджета.
Бютнер и Каудер в исследовании «Практики прогнозирования налоговых поступлений: различия между странами и последствия для эффективности прогнозирования» провели анализ практик прогнозирования налоговых поступлений в 12 странах ОЭСР. Оказалось, что в этих странах прогнозирование достаточно точное, а средняя ошибка прогноза в большинстве стран стремится к нулю. Важным выводом стал факт того, что независимое от правительства прогнозирование положительно влияет на точность, тогда как главным фактором ошибок является макроэкономическая неопределенность, в частности ошибки прогноза ВВП.
В своей статье «Политическое и организационное влияние на точность прогнозов доходов штатов» Бретшнайдер и другие пришли к выводу, что если прогнозы делаются независимо исполнительной и законодательной ветвями власти штата, если существует формальная процедура объединения этих прогнозов и если используется кооперативный подход (межведомственные комиссии), то повышается точность прогнозов налоговых поступлений.
Исследование МВФ 2025 года «Ошибки прогнозов налоговых поступлений Нигерии» представляет интерес в качестве кейса по стране-экспортеру нефти. Авторы попытались оценить точность прогнозов и выявить причины систематических ошибок в прогнозах доходов, расходов и дефицита бюджета Нигерии за 2011-2023 гг. Было обнаружено систематическое завышение налоговых поступлений со средней ошибкой прогноза в 1,8% ВВП или 36% фактических доходов, что связано с оптимистичными прогнозами добычи нефти. По НДС завышение за анализируемый период составило 25% от доходов бюджета или 0,2% ВВП. В целом исследование приходит к выводу, что неправильное фискальное прогнозирование может иметь далекоидущие последствия для государственных финансов, экономического роста и политической стабильности.
Казначейство Новой Зеландии в исследовании «Анализ ошибок прогнозов налоговых доходов» оценило точность прогнозирования налогов и выявило источники ошибок. Прогнозы налоговых поступлений систематически занижались – средняя ошибка прогноза составила 1,31%, стандартное отклонение – 3,16%. Модели автора показали, что ошибки в прогнозах макропоказателей (ВВП, потребление, операционная прибыль) объясняют большую часть ошибок в прогнозах налоговых поступлений. То есть вопрос не только в точности налоговых прогнозов, но и в прогнозах макроэкономических индикаторов.
Существует немало исследований, посвященных точности налоговых прогнозов и их влиянию на экономику. В целом их выводы сходятся в том, что точность прогноза улучшает реализацию фискальных программ, создавая фундамент для экономического роста. Идеальный прогноз отличается реалистичностью, высокой точностью и позволяет оптимально управлять профицитом/дефицитом бюджета. Почти все работы обращают внимание на наличие институциональной рамки и институтов, в том числе независимых, которые способствуют снижению фискальных ошибок и укреплению фискальной устойчивости.
2. Каковы ошибки прогнозов налоговых поступлений в Казахстане?
На фоне сложной ситуации с исполнением доходной части бюджета Республики Казахстан в последние годы вопрос прогнозирования налоговых поступлений приобретает актуальное значение.
В качестве ошибки прогноза рассмотрим отклонение фактического исполнения по налоговым поступлениям от плана. Чтобы обеспечить корректное сравнение, мы используем первоначально утвержденный план, а не данные, которые корректируются и уточняются в течение года.
Анализ исполнения плана по доходам республиканского бюджета свидетельствует о сохранении значительных ошибок прогнозирования (см. рис. 1 и рис. 2), наличие которых нельзя объяснить лишь плохим налоговым администрированием.
С 2001 года средняя абсолютная ошибка прогноза по доходам республиканского бюджета составила 13%, по налоговым поступлениям – 17%, по КПН – 19%, по НДС – 16%.
Рисунок 2. Динамика отклонения фактических налоговых показателей республиканского бюджета от прогнозных
В чем заключаются причины слабого прогнозирования доходов и налоговых поступлений в Казахстане? На примере 2024 года можно попытаться дать обобщенное представление этих причин. Пояснительная записка к изменению Закона о республиканском бюджете на 2024-2026 годы (декабрь 2024 г.) указывает на целый ряд факторов: увеличение сумм возврата НДС, снижение объемов добычи нефти на 5,1 млн тонн, сокращение внешнеторгового оборота и другие факторы. Эти причины мы попытались сгруппировать в виде стандартного экспресс-анализа ошибок модели:
· неправильные макроэкономические предпосылки, на которые приходится около 13% ошибок (снижение объемов добычи нефти и внешнеторгового оборота);
· неполный учет всей информации – 19% (увеличение сумм возврата НДС);
· ошибки модели – 68% (прочее).
Как видно из этого анализа, качество прогнозирования в большей степени зависит от технических аспектов (модели и методология) и от устойчивой институциональной базы.
В нашей стране процесс прогнозирования бюджетных доходов институционализирован. Роли, ответственность акторов процесса, сроки, полномочия и функции и т.д. описаны в Бюджетном кодексе и в Методике прогнозирования поступлений доходов бюджета (с 2015 г. по 2025 г. действовала Методика прогнозирования поступлений бюджета). Однако прогнозы налоговых поступлений нельзя назвать относительно точными, что показывают рисунки 1 и 2. Формальная точность достигается только за счет разрешенных корректировок бюджета, что уменьшает ошибку прогноза, а самая последняя корректировка республиканского бюджета в декабре каждого года и вовсе сводит ошибку прогноза до нуля.
Дальнейшие шаги по институционализации прогнозирования, способные улучшить качество прогнозов, охватывают различные аспекты. В первую очередь, это создание 2 органов: 1) независимый Комитет по налогово-бюджетной политике и 2) структурное подразделение по прогнозированию налоговых поступлений.
На площадке Комитета по налогово-бюджетной политике должны проводиться регулярные открытые заседания с участием представителей экспертного сообщества и академических кругов в открытой дискуссионной среде, должны обсуждаться налоговые прогнозы с методологическими пояснениями, новые налоговые новеллы, налоговые расходы и регулярные фискальные мониторы министерства финансов. Такие действия повышают подотчетность, способствуют обоснованным корректировкам прогнозов в случае отклонений и в целом укрепляют доверие к принятию бюджетных решений.
Структурное подразделение по прогнозированию налоговых поступлений является лучшей мировой практикой. В фискальных исследованиях оно имеет устойчивый термин – Tax Policy Unit (TPU). Это – специализированное аналитическое подразделение, занимающееся разработкой прогнозов налоговых поступлений, анализом и оценкой фискальной политики государства. TPU должен стать рабочим органом Комитета по налогово-бюджетной политике и быть частью министерства финансов.
В казахстанской практике вопросами налоговой политики и анализа занимается министерство национальной экономики. Но необходимо дистанцироваться от размещения TPU в МНЭ по ряду причин. Во-первых, это может привести к конфликту интересов, так как МНЭ формирует макроэкономический прогноз, который является базой для прогноза налоговых поступлений. Во-вторых, у TPU должен быть прямой доступ к данным, в том числе микроданным Комитета государственных доходов МФ РК. В-третьих, необходимо обеспечить конфиденциальность и защиту данных, поскольку TPU будет работать с чувствительной информацией (доходы, трансфертные цены, схемы уклонения). В-четвертых, лучшая мировая практика показывает, что в большинстве стран мира (Великобритания, Канада, Южная Корея, Польша) TPU является подразделением министерства финансов.
TPU должно работать с актуальными макро- и микроэкономическими данными, которые служат основой для построения достоверных прогнозов. Необходимо четко определить конкретный пул данных, подлежащих регулярному сбору из различных источников, деперсонификации и стандартизации. Обработанные данные впоследствии служат базой эмпирической работы.
Помимо фактических данных TPU должен будет учитывать прогнозы и ожидания профессиональных участников рынка в отношении ключевых внешнеэкономических факторов, например, цен на нефть и глобальной торговой динамики.
Институциональная база также подразумевает совместную работу независимых экспертов из различных дисциплин – экономистов, юристов, бухгалтеров и статистиков. Эффективность прогнозов напрямую зависит от объединения этих компетенций в рамках единой рабочей группы.
Важным остается то, что процесс прогнозирования налоговых поступлений должен осуществляться в сжатые сроки, чтобы полученные оценки доходов могли своевременно использоваться на втором этапе составления бюджета – политическом процессе.
