Насколько реализуем национальный проект «МЭКС»?

В конце 2024 года правительство утвердило национальный проект по модернизации энергетического и коммунального секторов (МЭКС). В нацпроекте предусмотрено модернизировать и обновить не менее 200 субъектов естественных монополий (СЕМ) и не менее 30 теплоэлектроцентралей. Широкой дискуссии по нацпроекту в общественности не наблюдалось, так как все были заняты НДС. Однако цена реализации нацпроекта в среднесрочной перспективе может сравняться с ценой, которую мы заплатим за реформу НДС. 

Ожидаемым результатом нацпроекта должно стать сокращение износа активов до 40% и снижение уровня аварий на 20%, что приведет к бесперебойности поставок услуг и повышению их качества. Очевидно, что МЭКС приведет к росту цен на коммунальные услуги, за которое заплатим мы с вами. Но хорошая новость здесь другая – изменение нашего отношения к сберегательным технологиям и целям устойчивого развития. 

Не вызывает сомнений, что реализация национального проекта будет сопровождаться проинфляционным эффектом. В сочетании со снятием регулирования цен на ГСМ это создаёт дополнительное давление на инфляционные ориентиры, установленные Национальным банком. Тем не менее откладывать решение накопившихся проблем больше невозможно: степень физического износа инфраструктуры в сфере жилищно-коммунального хозяйства достигает 50–90%, что требует немедленных мер. Национальный проект хорошо написан, с конкретными целями, задачами, ресурсами, ответственными и ожидаемыми результатами. Особое место в нацпроекте занимают ОТП (отечественные товаропроизводители), у которых приоритетно будут закупаться товары. Очевидно, что здесь высокие шансы на успех, так как нацпроект - это больше про стройку и монтаж оборудования, где ОТП уже могут удовлетворять спрос в базовых строительных материалах и простейшей продукции машиностроения. Также в МЭКС отдана дань моде – ESG, согласно принципам которого БРК не будет финансировать проекты угольной генерации. 

Но насколько он выполним в сегодняшних условиях, когда у нас рыночные механизмы заменяются жестким регулированием, частные инвестиции вытесняются государственными, а процессы либерализации, чтобы не пугать население, опять откладываются? Ведь это не только должен быть проект с конкретными инвестициями и сроками окупаемости, но и решение конкретных институциональных вопросов.

Результативность и эффективность национального проекта будет видна по ходу реализации, когда вскроются проблемы и недоработки МЭКС. Уверен, что есть множество моментов, которые нужно было бы проработать очень глубоко и детально, но я хотел бы обратить внимание на два основных, которые являются главными проблемами при реализации МЭКС: 1) реализация национального проекта только за счет государства и внебюджетных фондов и 2) консервативность существующей тарифной политики. 

Реализация национального проекта только за счет государства и внебюджетных фондов

Требуемый объем финансирования национального проекта на период 2025-2029 гг. составляет 15,1 трлн тенге. На субсидирование ставки процента из республиканского бюджета требуется 1,5 трлн тенге. 

В целом планируется, что реализация нацпроекта на 90% будет осуществляться за счет внебюджетных средств. Некоторые СЕМ являются дочерними/внучатыми компаниями Самрук-Казыны, поэтому могут получить финансирование внутри группы (ПГУ Кызылорды); другие получат экспортное кредитование от России (ТЭЦ и ГЭС Семея, ГРЭС-2). Другие СЕМ будут использовать механизмы, прописанные в нацпроекте. Однако анализ этих механизмов на фоне сегодняшней высокой цены денег, а также высоких инфляционных ожиданий населения вызывает сомнение в успешности. 

Следует согласиться с тем, что в развитии инфраструктуры государство должно играть важную роль. Дороги, железные магистрали, аэропорты, энергосети, водо- и теплоснабжение — это те элементы, без которых невозможен полноценный рост ни одной отрасли. Инфраструктура работает как общественное благо: ей пользуются все, она создает условия для бизнеса, повышает мобильность рабочей силы, снижает издержки и усиливает связность регионов.

В отличие от этого, обрабатывающая промышленность, например, приносит эффект в основном только себе. Более того, мы уже убедились, что ожидания от её развития зачастую у нас завышены. Без развитой инфраструктуры промышленность не сможет эффективно развиваться, а значит — эффект будет ограниченным. Так что нацпроект своевременен, необходим и в нем правильно расставлен акцент – на инфраструктуру. Однако следует заметить следующее: в самом национальном проекте определено 7 механизмов финансирования СЕМ, и уже в этих механизмах изначально заложены диспропорции. В частности, если для государственных компаний выбор механизмов довольно широк (государственные займы, синдицированные кредиты, лизинг через институты развития и т.д.), то для частных — механизмы значительно уже. В условиях жесткой монетарной политики и дорогих денег это означает, что частному бизнесу будет сложно получить доступное финансирование. 

Так что фактически на фоне дорогих денег (высокой процентной ставки Нацбанка, которая просто необходима для сдерживания инфляции) реализация амбициозных планов национального проекта будет происходить за счет государственных источников — бюджета, ЕНПФ и Национального фонда.

В прямом кредитовании финансовыми институтами, финансировании СЕМ за счет выкупа ГЦБ и выкупа финансовым оператором облигаций СЕМ из частного сектора прописано, что БРК и КЖК будут предоставлять финансовые средства за счет различных источников, привлекаемых на рынках капитала, в том числе за счет ЕНПФ, Национального фонда, которые потом будут микшироваться. То есть конечная ставка кредита или купона по облигации будет составлять средневзвешенное различных источников. 

Но откуда такая убежденность, что ЕНПФ и Национальный фонд должны давать дешевые деньги? Есть иллюзия, что средства ЕНПФ и Национального фонда обезличены, нет одного хозяина, и только общественность может спросить за эффективность портфеля. Однако я напомню, что, согласно Социальному кодексу, государство гарантирует сохранность пенсионных взносов с учетом уровня инфляции. А согласно Концепции управления государственными финансами до 2030 г., средства Национального фонда могут быть потрачены на покупку облигаций в тенге по ставке не ниже среднегодовой инфляции. Другими словами, и пенсионные, и «фондовые» деньги будущих поколений не могут размещаться под доходность ниже инфляционного уровня — минимум на уровне базовой ставки Национального банка. Это означает, что ожидать сверхдешёвых ресурсов от БРК или КЖК — как минимум наивно, особенно если учитывать, что они вынуждены балансировать свои портфели, привлекая и более дорогие рыночные деньги. 

Тем более если речь идёт о выкупе облигаций местных исполнительных органов — кто сказал, что это будет происходить по ставке ниже рыночной? Крупнейшими инвестиционными проектами МЭКС, помимо ПГУ Кызылорды и ГЭС и ТЭЦ Семея, являются: модернизация 17583 км сетей электроснабжения в Акмолинской области (531,6 млрд тенге), модернизация 8884 км сетей электроснабжения в Актюбинской области (575,6 млрд тенге), модернизация 6947 км сетей электроснабжения в СКО (388,2 млрд тенге), модернизация 1527 км сетей электроснабжения в Алматы и Алматинской области (369 млрд тенге), модернизация 3889 км сетей электроснабжения в Костанайской области на (241 млрд тенге), модернизация 4251 км сетей электроснабжения в Карагандинской области (231 млрд тенге). Эти проекты приходятся на регионы-субвенциары, кроме Алматы, у которых доля трансфертов из республиканского бюджета в доходах составляет от 50 до 95%, то есть проценты и тело долга по облигациям МИО в конечном счете будет оплачивать республиканский бюджет.

Бюджетное кредитование будет осуществляться в отношении СЕМ с низким резервом для повышения тарифа, то есть в местностях с невысоким экономическим потенциалом. Предполагается, что за бюджетные кредиты СЕМ перейдет в государственную собственность. Хотя, очевидно, что в таких регионах местным исполнительным органам вряд ли нужно дополнительное бремя в лице убыточных СЕМ. Очевидно, что никакие бюджетные кредиты местных бюджетов не вытянут эту потребность СЕМ, которая только по вышеприведенным СЕМ более чем в 50 раз превышает возможности регионов.

Капитализация СЕМ через МИО или СПК при условии неудовлетворительного финансового состояния СЕМ аналогично имеет низкие шансы на успех ввиду отсутствия у регионов значительных свободных средств и тем более взятие на баланс убыточных СЕМ. Это дальше будет консервировать плачевность финансового состояния СЕМ, с учетом низкой платежеспособности населения подобных регионов.

Синдицированное финансирование более возможный инструмент, но опять же международные финансовые организации, которые имеют рейтинги выше суверенного рейтинга Казахстана, будут давать займы либо в валюте, либо в тенге. Валютные риски тяжело прогнозируемы, и поэтому кредиты вряд ли будут браться в иностранной валюте. Займы в тенге будут предоставляться по рыночной ставке, либо по сниженной за счет гарантии Правительства РК, либо субсидирование процентной ставки, причем на 2025-2029 гг. из республиканского бюджет за субсидирование планируется выделить 1,5 трлн тенге. 

Высокая ставка заимствования по кредиту либо по облигациям станет значительным бременем для СЕМ, так как в тариф/тарифную смету будут включены расходы по займам только в пределах 10%, а максимальный размер стоимости займа декларируется только как базовая ставка+4% (20,5%). Поэтому кредит сверх 20,5% ставки будет убытком СЕМ.

Тарифная политика

Финансирование модернизации, реконструкции, капитального ремонта активов СЕМ будет осуществляться в итоге за счет средств государственного бюджета, Пенсионного и Национального фондов, то есть за счет работающих граждан. Но кто будет отдавать проценты по кредитам и возвращать тело долга после того, когда введут в эксплуатацию активы? Опять же население (потребители), так как долги будут закрываться за счет тарифов, а тарифы платят население и бизнес. 

Первопричиной катастрофического состояния активов коммунальной сферы и постоянных аварий ЖКХ зимой в малых и моногородах явился низкий уровень тарифов, который даже не покрывал себестоимость производства услуг. Тарифная политика должна способствовать покрытию экономически обоснованных затрат и иметь нормальный уровень прибыли. Иначе сектор просто не может привлекать частные инвестиции. 

Тариф утверждается Комитетом по регулированию естественных монополий Министерства национальной экономики РК (КРЕМ). Основным документом по тарифообразованию являются Правила формирования тарифов, утвержденные приказом МНЭ РК от 19.11.2019 г. №90 (далее – Правила). При формировании тарифа СЕМ применяются 4 метода: 1) затратный; 2) стимулирующий; 3) индексации; 4) определение тарифа на основании договора ГЧП и концессии. Тариф на основании ГЧП и концессии формируется на индивидуальной основе в зависимости от проекта. Тариф по методу индексации используется в отношении СЕМ малой мощности. Основными методами остаются затратный (затраты+прибыль) и стимулирующий (норма прибыли). СЕМ может выбрать из этих двух оставшихся, но так как нацпроект инвестиционный, то необходимо применять стимулирующий метод.

Большинство СЕМ независимо от масштаба услуг (республиканский или региональный уровень) применяют затратный метод. Основными отличиями стимулирующего от затратного являются: наличие утвержденной инвестиционной программы, тариф утверждается на 5 и более лет, определение показателей качества и надежности регулируемых услуг, показатели эффективности деятельности субъекта (Х-фактор) и ежегодная корректировка тарифа на фактические показатели.

Также излишнее регулирование СЕМ выражается в особом порядке формирования затрат (включение в тариф затрат, непосредственно участвующие в предоставлении услуги) и контроле исполнения тарифной сметы по всем статьям расходов. При недоисполнении любой статьи затрат тарифной сметы более чем на 5% включается компенсирующий тариф. СЕМ вынужден выполнять тарифную смету, то есть нести все расходы, что не стимулирует его оптимизировать расходы. 

Хотя в Правилах сделана попытка по стимулированию оптимизации затрат СЕМ через внедрение в стимулирующем методе тарифообразования Х-фактора. Самая основная проблема здесь – установление такого Х-фактора, учитывающего возможное снижение затрат за счет улучшения производительности и внедрения инноваций по аналогии с другими компаниями. Вот как раз поиск бенчмарк компаний (база сравнения) и является узким горлышком данного метода, так как СЕМ они и есть единственные поставщики на рынке, и применять к ним аналогии монополий из других рынков и регионов – не слишком правильно.  

Лучшая мировая практика базируется на более лояльном подходе к субъектам естественной монополии, на основе принципа «установить и забыть», где нет элементов избыточного контроля и жестких санкций. Однако в национальном проекте тарифная политика дана в шести абзацах: констатация фактов, постепенный отказ от перекрестного субсидирования (оно будет при такой методологии), возможность установления предельных уровней тарифов и все. Надо зафиксировать, что краеугольным камнем национального проекта по модернизации энергетического и коммунального секторов, его стержнем должна стать новая тарифная политика. Но в МЭКСе нет никаких тарифных новаций и стимулов для частных инвесторов. При таком подходе действующая тарифная методология будет как прокрустово ложе для национального проекта. 

Таким образом, тарифное регулирование СЕМ в Казахстане отличается излишней жесткостью и негибкостью. Очевидно, что параллельно с работой по национальному проекту необходимо было модифицировать тарифную политику и совершенствовать методологию тарифообразования, в частности: облегчение особого порядка, отмена санкций за неисполнение тарифной сметы либо вообще убрать тарифную смету, внедрение тарифной методологии price-cap (максимальный тариф) и performance-based (вознаграждение СЕМ за достижение KPI) и сокращение количества документов для подачи заявки на установление тарифа. В Правилах для подачи заявки указано всего несколько пунктов, но за этими пунктами следует огромный объем документов. Например, вместе с заявкой в КРЕМ необходимо предоставить технические и технологические нормы расходов сырья, материалов, топлива, энергии, нормативных технических потерь, нормативной численности персонала, определенных на основе типовых норм и нормативов, действующих в соответствующей отрасли (сфере). Можно представить, какой это объем информации, причем у СЕМ бывает несколько видов регулируемых услуг и надо умножать на это число при подаче заявки, когда хотите узнать объем бумаги.

Реализация национального проекта, безусловно, необходима, однако вызывает вопросы степень учёта всех рисков и задействованных возможностей на этапе его планирования. Очевидно, что проект потребует значительных средств из Национального фонда, и, к сожалению, его выполнение будет происходить в условиях уже нарастающей инфляции, что может усилить давление на экономику. Именно поэтому важно, чтобы параллельно с реализацией проекта были задействованы эффективные механизмы, способные сдерживать необоснованный рост цен и минимизировать инфляционные риски.