Суверенные фонды и их роль в (про)цикличности фискальной политики: мировой опыт и проблемы Казахстана

Буквально 16 сентября МВФ написал в своем блоге о мировой проблеме, связанной с фискальной политикой: «большой бюджетный дефицит и повышенный уровень мирового долга требуют большей финансовой осмотрительности стран, но политические силы тянут в противоположном направлении».

Анализ 65 стран с развитой и развивающейся экономикой за последние 60 лет, проведенный исследователями МВФ, показывает, что политический дискурс по бюджетным вопросам с 1960-х годов становится все более благоприятным для увеличения государственных расходов. За рассматриваемый период поддержка увеличения расходов в странах неуклонно росла вне зависимости от находящейся у власти политической партии. Риторика бюджетных ограничений и вовсе потеряла популярность среди всех стран за последние 30 лет после того, как была наиболее популярна в 1980-х годах.

2024 год – год больших выборов, как назвал его The Economist – оставляет серьезные сомнения относительно того, что даже при растущих уровнях мирового государственного долга, правительства прибегнут к сдерживающей фискальной политике. Yongquan Cao, Era Dabla-Norris, Enrico Di Gregorio в своей работе (2024) отмечают, что политики в условиях выборов стараются наращивать государственные расходы. Причем наращивание государственных расходов – более популярная мера, чем снижение налогов. Такая политика приводит к нарастанию бюджетных дефицитов. В этой связи авторы исследования задаются логичным вопросом, за «чей счет» будет продолжаться такой «банкет» со стороны политической власти.

Если у развитых и развивающихся стран, не страдающих экспортной ресурсозависимостью, высок соблазн продолжать наращивать государственный долг, то у большинства развивающихся ресурсозависимых стран есть «подушка безопасности» в виде суверенных фондов, к которым они и прибегают. Данная подушка безопасности вгоняет многие ресурсозависимые страны в ловушку вечно процликличной фискальной политики.

Исследование Coutinho, Georgiou et. al (2022) по 84 ресурсозависимым странам за период 1960–2011 гг. показало, что фискальная политика в ресурсозависимых странах носит проциклический характер. Авторы нашли положительную корреляцию между динамикой государственных расходов к ВВП и динамикой самого ВВП: расходы увеличиваются больше, чем ВВП, когда рост ВВП положительный; и падают больше, чем ВВП, когда рост ВВП отрицательный.

Причем, исследуя 84 ресурсозависимые страны, авторы показали, что бюджетные правила оказались неэффективными в сдерживании процикличности фискальной политики. В свою очередь, суверенные фонды благосостояния лучше справлялись с задачей сдерживания процикличности фискальной политики, но далеко не во всех странах: управление такими фондами во многих странах - политически чувствительно, что не гарантирует их успешное использование в каждой стране. Например, исследование Cumhur Çiçekçi, Esma Gaygısız (2023) показало, что в ресурсозависимых странах с низким качеством институтов управление фондами природных ресурсов менее эффективно, что выражается в нерациональном использовании их средств и наибольшей подверженности процикличной фискальной политике.

Подобный суверенный фонд имеется и в Казахстане. Давайте посмотрим на наше применение его средств.

Изначально Национальный фонд РК был создан в 2000 г. «в целях обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, накопления финансовых средств для будущих поколений, снижения зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов»[1], но попытка стерилизовать с рынка деньги, поступающие с экспорта нефти, была и ранее. Так, например, в 1993 г. в Казахстане был создан так называемый Нефтяной фонд. Фактически Национальный фонд стал «продолжением» нефтяного фонда.

В становлении Национального фонда Республики Казахстан можно выделить три основных этапа изменения политики его формирования и управления:

• Этап I. Создание и становление Национального фонда (2000–2005 гг.).
• Этап II. Концепция среднесрочного развития Национального фонда (2005–2010 гг.).
• Этап III. Новая концепция развития Национального фонда (с 2010 г.).

Основная цель созданного фонда заключалась в создании накоплений для будущих поколений и снижении зависимости государственного бюджета от колебаний на мировых сырьевых рынках. Согласно главе 5 статье 21 Бюджетного кодекса Республики Казахстан Национальный фонд РК осуществляет две функции: сберегательную и стабилизационную.

В Концепции формирования и использования средств фонда дается пояснение о том, что реализация стабилизационной функции предполагает обеспечение гарантированных трансфертов в республиканский бюджет, а также целевых трансфертов для финансирования антикризисных программ, направленных на стимулирование экономического роста в периоды экономических спадов или замедления темпов роста, а также на реализацию стратегически важных инфраструктурных проектов и социально значимых инициатив общенационального масштаба. В рамках данной функции установлен неснижаемый остаток средств фонда на уровне 30% от ВВП страны, при этом максимальный размер фонда не ограничен. Так же было отмечено, что доходность стабилизационного портфеля не является показателем эффективности управления активами Нацфонда как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Как видим, стабилизационная функция фонда обозначена довольно широко: ее можно трактовать не только как стабилизационную, но и инвестиционную, ведь указанной в Концепции трактовкой допускается выделение из средств Нацфонда целевых трансфертов для инфраструктурных проектов. Долгие годы именно указанная широкая трактовка сберегательной функции и целевых трансфертов и позволяла стране прибегать к дополнительным трансфертам. Такая политика в отношении средств Нацфонда не раз поддавалась критике, что вылилось в попытку создания бюджетного правила в стране.

В 2018 году была предпринята попытка следовать контрцикличным фискальным правилам, когда объем трансфертов снизился до 4,2% к ВВП. Однако уже в 2019 году эти правила снова были нарушены. В 2020 году изъятия из фонда были оправданы пандемией COVID-19, но в последующие годы, несмотря на цены на нефть выше 60 долл./барр., объем трансфертов оставался высоким. В 2023 году, по данным НБ РК, общий объем изъятий в республиканский бюджет из Национального фонда составил рекордные 5,3 трлн тенге, включая приобретенные по решению Правительства в октябре-декабре 2023 года за счет средств Нацфонда акции АО «НК «КазМунайГаз» на общую сумму 1,3 трлн тенге.

За первые 7 месяцев 2024 года практика увеличения изъятий продолжилась: по данным Минфина, за январь-июль 2024 г. объем трансфертов в республиканский бюджет увеличился на 19,4% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. За 7 месяцев этого года трансферты исполнены уже на 81,5% (в объеме 3,32 трлн тенге), то есть за 7 месяцев 2024 г. в республиканский бюджет поступило уже более 4/5 трансфертов, запланированных на весь 2024 год.

К августу сумма изъятий из Нацфонда в республиканский бюджет увеличилась до 3,46 трлн тенге. На фоне того, что лимит изъятий на текущий год практически исчерпан, 11 сентября 2024 г. министр национальной экономики Байбазаров в своем комментарии журналистам отметил возможность дополнительного увеличения изъятия из Национального фонда на текущий год.

К текущему моменту уже тяжело ответить, а было ли бюджетное правило в Казахстане – когда и какое. Но, как минимум, в Концепции управления госфинансами от 2021 г. бюджетное правило упоминается. В частности, в концепции бюджетное правило в отношении трансфертов из Нацфонда задается следующим образом: «Начиная с 2023 года, гарантированный трансферт будет определяться в размере, не превышающем объем поступлений в НФРК от нефтяного сектора, прогнозируемых при расчетной цене на нефть (цена "отсечения"). Цена отсечения будет оцениваться путем применения экспертных оценок по цене на нефть (на основе консенсуса-прогноза по оценкам международных финансовых организаций) на период бюджетного планирования при наличии формального ограничения сверху на уровне 30-летней средней цены на нефть (50$/brl)».

По мнению Нацбанка, контрциклическое бюджетное правило в стране заработало уже с 1 января 2022 г.: его должны были начать применять при формировании бюджета на 2023-2025 гг. Но действие данного правила в 2023 г. приостановили. Что касается 2024 г., то правило «соблюдается», ведь сформулированное в Концепции правило ограничивает только величину гарантированного трансферта. Зато объем целевых трансфертов не указан, и вот через этот канал изъятия из Нацфонда в текущем году идут «своим чередом», следуя за планами Правительства по расходам.

«Жить не по средствам» или как мы использовали средства НФ последние пару лет 

Напомним, что использование средств Национального фонда Республики Казахстан осуществляется через:

• ежегодный фиксированный гарантированный трансферт из Национального фонда в республиканский бюджет;

• целевой трансферт из Национального фонда в республиканский бюджет;

• запланированные расходы, связанные с управлением Национальным фондом и проведением ежегодного аудита.

Таблица 1– Использование средств Национального фонда Республики Казахстан

Источник: составлено автором на основе: Отчет о поступлениях и использовании Национального фонда Республики Казахстан [Электронный ресурс] / Министерство финансов Республики Казахстан. – URL: https://www.gov.kz/memleket/entities/minfin?lang=ru 

С 2020 года наблюдаются значительные колебания использования средств Нацфонда. Пиковые значения гарантированного трансферта наблюдались в 2021 и 2023 гг. и составили 4,77 и 4,03 трлн. соответственно. Затем согласно Закону «О гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан на 2024-2026 годы» его размер был определен со снижением с 2,2 трлн тенге в 2023 году и до 2 трлн тенге ежегодно в 2024-2026 гг. Но, повторимся, что объем целевого трансферта не был ограничен, а потому его размер за 8 месяцев текущего года составил 1,45 трлн тенге.

Есть ли решение?

Решение для нас – то же, к которому призывает МВФ все страны – бюджетная консолидация. В нашем случае ее можно дополнить следующими мерами:

• Создание условий стабильного нормативного правового регулирования использования Нацфонда на среднесрочный период;
• Выделение трансфертов из Нацфонда осуществлять с привязкой к контрцикличному бюджетному правилу, предусматривающему увеличение государственных расходов в периоды экономического спада; сдерживание расходов государства (рост накоплений Нацфонда) при наступлении циклов экономического роста;
• Выделение трансфертов из Нацфонда на критически важные инфраструктурные проекты должно осуществляться только в случае невозможности их реализации за счет рыночных механизмов, государственно-частного партнерства, заемных средств или путем перераспределения бюджетных средств.

Все указанные меры не являются секретом – они озвучены в отчете об исполнении републиканского бюджета за 2023 г. Высшей аудиторской палаты РК. Другое дело, что указанные меры «остаются на бумаге», не привнося в фискальную политику реальных качественных изменений.

[1] О Национальном фонде Республики Казахстан [Электронный ресурс] : [ Указ Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 года № 402.]. – Доступ из информационно-правовой системы нормативных правовых актов Республики Казахстан «Әділет».