Теряя финансовую независимость: как налоговая централизация тормозит развитие регионов РК

По мнению генерального директора AERC Жаныбека Айгазина необходимо признать, что региональное развитие страны происходит неравномерно, несмотря на усилия по совершенствованию межбюджетных отношений, передаче налоговых доходов в региональные бюджеты (КПН за МСП), поддержки местного самоуправления с приданием статуса районным и поселковым бюджетам, увеличения размеров трансфертов в нижестоящие бюджеты. Все усилия по выравниванию уровня развития регионов не увенчались успехом: разница ВРП на душу населения регионов за последние 10 лет расширилась с 9,3 раз до 11,8 раз в 2021 году. Forbes уже писал здесь и здесь про значительные диспаритеты регионального развития Казахстана.

Региональное развитие нашей страны определяется унитарной формой государственного устройства, административно-территориальной организацией, экономической специализацией областей и сложившимися межбюджетными отношениями.

Унитарность нашего государства закрепляет примат центра (правительство РК) перед территориальными субъектами страны: республиканский бюджет несет функцию распределения поступающих из регионов ресурсов. Таким образом складываются межбюджетные отношения. Согласно Бюджетному кодексу РК, основным принципом межбюджетных отношений является равенство всех бюджетов вне зависимости от уровня. Однако на деле местные бюджеты выступают в роли постоянных доноров средств с необходимостью прохождения сложных бюрократических процедур, в результате прохождения которых могут вообще не получить требуемых для себя ресурсов обратно.

С каждым годом зависимость местных бюджетов растет: если в 2000 году доля поступлений республиканского бюджета в поступлениях государственного бюджета составляла 64%, то в 2022-м эта доля составила 80%, даже с учетом передачи части КПН в местные бюджеты. Очевидно, что фискальная децентрализация с одновременной передачей функций и доходов на местные уровни станет задачей правительства на ближайшие годы. Каждый бюджет вне зависимости от уровня, должен покрывать свои текущие затраты самостоятельно, без помощи извне, то есть иметь нормальный уровень бюджетной обеспеченности.

Бюджетный кодекс РК определяет бюджетную обеспеченность как стоимость государственных услуг в расчете на единицу получателей данных услуг, предоставляемых за счет средств соответствующих бюджетов. Но определение бюджетной обеспеченности трактуется в литературе по-разному. В этом анализе под бюджетной обеспеченностью мы понимаем возможность бюджета обеспечить своими доходами свои затраты без помощи извне. В настоящей статье мы затронем взаимоотношения только первого и второго уровней бюджетной системы РК, так как они являются более самостоятельными в структуре унитарного государства и усовершенствование их взаимоотношений послужит примером для нижестоящих бюджетов.

Для расчета бюджетной обеспеченности были использованы доходы местного бюджета за минусом трансфертов республиканского бюджета в% к сумме затрат местного бюджета. Данные были взяты в ретроспективе за 2010, 2015 и 2019-2022 годы

* - до 2019 года - ЮКО

В 2022 годупо сравнению с 2010 годом бюджетная обеспеченность ухудшилась в пяти регионах: Актюбинской, Западно-Казахстанской, Кызылординской, Мангистауской и Туркестанской областях (до 2019 года Южно-Казахстанская область). Причина снижения уровня бюджетной обеспеченности Туркестанской области объясняется изменением административно-территориального устройства с выделением Шымкента как города республиканского значения с соответственным «отмежеванием» источников доходов. По остальным областям причиной ухудшения бюджетной обеспеченности является сокращение добычи нефти и газа в данных областях, кроме ЗКО. Так, прямые налоги с нефтегазодобычи уходят в Национальный фонд, но оставшаяся часть, за исключением НДС, уходящего в республиканский бюджет, остается в распоряжении у регионов. Добыча в Кызылординской области драматически упала на 64%, в Актюбинской – на 31%, в Мангистауской – на 10%.

Для придания дополнительных доходов регионам с 2020 года поступления от корпоративного подоходного налога от МСП (кроме крупного бизнеса и нефтянки) передали в местные бюджеты. Но это никак не сказалось на бюджетной обеспеченности, она даже ухудшилась в 2020 году на фоне карантинных ограничений. Возросшие расходы местных бюджетов были компенсированы трансфертами из республиканского бюджета.

К 2022 году бюджетная обеспеченность немного улучшилась по всем регионам, в том числе за счет КПН. Наибольшие бенефиты получили регионы, из которых были выделены новые области. В то же время, бюджетная обеспеченность Алматинской области улучшилась с 48% до 61%, Карагандинской – с 48% до 54%, Восточно-Казахстанской – с 35% до 46%. Но уровень бюджетной обеспеченности новых трех регионов – критический и, очевидно, что ситуация в ближайшее время с доходами у них вряд ли изменится. В новых регионах (Абай и Улытау) есть горнодобывающие производства, на которых пики добычи цветных металлов уже прошли. Жетысуская область, имеющая самый низкий уровень бюджетной обеспеченности, вообще не имеет крупных промышленных объектов.

Разница в бюджетной обеспеченности в 2022 году между регионами-донорами и субвенциарами – огромная (в среднем 50%). Исходя из этой разницы можно сказать, что у доноров хороший запас прочности, но они и так перечисляют значительные суммы в Национальный фонд. Так, в 2010 году налоги и платежи в Нацфонд от предприятий Атырауской области превышали доходы местного бюджета в 7 раз и Мангистауской – в 3 раза. К 2022 году соотношение, конечно, снизилось: в Атырауской области – 5 объемов доходов местного бюджета, Мангистауской – 2,5 бюджета области. Необходимо отметить, что Мангистауская область с 2023 года уже является субвенциаром.

Сверхдоходы, минующие местные бюджеты западных областей, могли бы решать многие вопросы регионального развития, так как у этих регионов низкие показатели по обеспечению общественными благами население: инфраструктура, образование, здравоохранение, экология и водообеспечение.

В западных регионах среди всех областей страны наименьший охват автомобильных дорог общего пользования твердым покрытием: если по РК этот показатель составляет 89% (данные за 2021 год), то у Атырауской – 77%, у ЗКО – 76%, только у Мангистауской – 90%. В Атырауской области среди автодорог общего пользования нет ни одного километра с I категорией (самая лучшая), в ЗКО – 3 км из 6,5 тыс. км всей протяженности дорог, в Мангистауской – 126 км из 3 тыс. км. По дорогам областного и районного значения вообще ничего говорить не приходится. Именно вложение в дорожную инфраструктуру хотя бы областного значения смогло бы повысить экономическую связанность районов с областными центрами.

В части здравоохранения Атырауская область занимает стабильное первое место по заболеванию туберкулезом органов дыхания (51,95 на 100 тыс. населения). По количеству врачей и численности больничных коек на 10 тыс. населения Мангистауская и Атырауская области не дотягивают до среднереспубликанского уровня. По образованию на две области приходится 12% (5 – Атырауская, 2 – Мангистауская) аварийных школ из 57 таких школ по стране и 18% трехсменных школ (15 – Мангистауская и 11 – Атырауская) из 143 таких школ.

Все три западные области имеют не слишком хорошую экологию в силу интенсивной добычи углеводородов, и они нуждаются в постоянных мероприятиях по защите окружающей среды. На три области приходится четверть всех источников выбросов загрязняющих веществ в стране. Уровень выбросов загрязняющих атмосферу веществ, отходящих от стационарных источников, в Атырауской области почти в два раза превышает среднереспубликанский уровень.

В Мангистауской области самое худшее обеспечение жилищного фонда водоснабжением по всей стране (77,8% против 98,2%), показатель обеспеченности жилья ванной/душевой комнатой в ЗКО и Мангистауской областях ниже среднереспубликанского уровня, по показателю обеспеченности жилья центральным горячим водоснабжением Атырауская и ЗКО также находятся ниже уровня страны.

Конечно, проблемы по вышеприведенным сферам есть во многих других регионах, в некоторых - ситуация еще хуже, но Атырауская и Мангистауская (до 2023 года) были донорами и априори должны были иметь лучшее материально-техническое обеспечение и, соответственно, ресурсы на решение социально-экономических проблем. В этой связи выглядят обоснованными жалобы жителей этих областей на плохие жизненные условия при наличии значительного богатства в недрах этих регионов.

В итоге мы приходим к самому главному вопросу – насколько существующая система межбюджетных отношений может не только выравнивать уровень развития регионов, но и стимулировать развитие? За 20 лет из восьми регионов доноров осталось только три. При сохранении сложившегося статус-кво централизация еще дальше будет расширяться в силу сокращения доходов от добычи нефти, газа и металлов, и зависимость от трансфертной иглы местных бюджетов будет только усиливаться.

Общую рамку отношений в бюджетной системе страны определяет Бюджетный кодекс, где зафиксировано четыре уровня бюджета: республиканский, областной (Астана, Алматы и Шымкент), районный и поселковый.

В 2023 году проводится работа по разработке нового Бюджетного кодекса. Очевидно, что в новом кодексе должны быть затронуты вопросы дальнейшей гармонизации стратегического и бюджетного планирования, имплементации результатоориентированного бюджета, очерчивания рамок трансфертов из Национального фонда, внедрения элементов контрциклической фискальной политики и бюджетного правила. С учетом вышеприведенного видится, что основная работа в проекте Бюджетного кодекса должна быть сконцентрирована над совершенствованием межбюджетных отношений.

Система межбюджетных отношений страны, как часть фискальной политики, менялась в зависимости от стадий бизнес-цикла, который проходила экономика Казахстана. На сегодняшний момент мы имеем сверхцентрализацию доходов. Высокая централизация доходов лишила местные бюджеты возможности решать свои региональные проблемы. Конечно, правительство стремится равномерно распределять трансферты республиканского бюджета между регионами для решения различных задач, но именно такая система привела к значительным региональным диспаритетам. Учитывая ограниченность бюджетных средств, выделение трансфертов из республиканского бюджета выглядит как размазывание тонким слоем масла на пирог, от чего не почувствуешь вкус масла.

Межбюджетные отношения регулируются трансфертами и бюджетными кредитами между уровнями бюджета. Суммы трансфертов превышают суммы бюджетных кредитов. Хотя бюджетные кредиты в основном выделяются на село и сельское хозяйство, поэтому ставки там вообще не сравнимы со ставками рыночных кредитов развитых стран «допандемийных» времен. В итоге бюджетные кредиты с точки зрения стоимости денег также можно сравнить с трансфертами, которые необходимо вернуть, или беспроцентными ссудами.

Трансферты между уровнями бюджетов подразделяются на трансферты общего характера, целевые текущие трансферты, целевые трансферты на развитие. Отличие только в том, что целевые трансферты выделяются по конкретной государственной программе (национальному проекту), независимо от уровня бюджетной обеспеченности.

В общей сумме трансфертов основную долю занимают трансферты общего характера и именно они являются располагаемыми доходами, которыми местные бюджеты могут самостоятельно распоряжаться. Эту возможность распоряжения у нас принято называть бюджетным суверенитетом, хотя по факту средства идут из республиканского бюджета. Трансферты общего характера в большей степени играют роль «уравнителя» через изъятия из бюджетов-доноров и субвенции для недоноров (дотационные регионы). Причем определение объемов трансфертов общего характера зафиксировано у нас в наукообразной методике, учитывающей коэффициенты демографии, образования, здравоохранения, социального обеспечения и уровня жизни, ЖКХ, культуры, спорта, туризма, реального сектора (промышленность и сельское хозяйство) и инфраструктуры. С точки зрения механики процесса – все согласно строгим бюджетным правилам.

Но работа по совершенствованию межбюджетных отношений должна быть постоянной и итерационной, с поиском оптимальной схемы взаимоотношений между бюджетами всех уровней. Пока видится, что, в первую очередь, необходимо решать вопросы повышения эффективности взаимоотношений между первым и вторым уровнями. Но самое основное – значительная фискальная централизация не может дать больше ресурсов нижестоящим бюджетам.

Отсюда возникает необходимость наличия новых источников экономического роста регионов, а, следовательно, доходов для местных бюджетов. Для этого необходима большая финансовая независимость регионов, чтобы самостоятельно реализовывать местные инициативы (точки роста региона) через новые инвестиционные проекты и стимулирование существующего бизнеса. Нет необходимости упоминать уровень чиновничества на местах, но очевидно, что процесс реализации региональных инициатив должен сопровождаться грамотными и инициативными кадрами на местах. Будут ресурсы у местного бюджета - будет и хороший человеческий капитал, работающий в местных органах власти.

Ресурсы позволят иметь более профессиональную и ответственную перед маслихатами исполнительную власть, реализующую свои местные проекты. В мировой практике в некоторых унитарных государствах есть местные правительства. Например, во Франции, наряду с центральным правительством, функционирует 12 региональных. На местах для вовлечения общественности в управление регионом можно рассмотреть возможность создания подобных местных правительств. Это даст толчок по формированию реального местного самоуправления. Они будут бороться за решения насущных проблем и тем самым делать жизнь лучше для населения региона. Между маслихатами и местным правительством всегда должен быть «конфликт», который заложен между исполнительной и законодательной властями.

Поиск новых точек роста – долговременный процесс с учетом цикла любого инвестиционного проекта. Доходов местным бюджетам не хватает здесь и сейчас. Для этого стоит посмотреть на другой источник доходов – налогов и платежей, полностью идущих в Национальный фонд.

Уровень централизации доходов еще больше усилился в 2001 году, когда появился стерилизационный механизм в виде Национального фонда. Очевидна его положительная роль для сохранения макроэкономической стабильности, без попадания излишних доходов в экономику, которые она не может абсорбировать в силу своей емкости. Однако нефтегазовый сектор перечисляет напрямую в Национальный фонд полностью весь КПН, налог на сверхприбыль, НДПИ, рентный налог на экспорт, дополнительный платеж недропользователей согласно СРП. В итоге за указанный период поступления в Национальный фонд увеличились в 1,8 раза, но опять же неравномерно.

Учитывая постоянные обратные трансферты из Нацфонда в бюджет имеет смысл просто сократить долю налогов и платежей, отдающихся в Нацфонд некоторыми регионами. Просто предположим, что налоги и платежи от регионов в Национальный фонд могут остаться в распоряжении самих регионов в разных пропорциях: 100%, 50% и 30%. И посчитаем при таком предположении бюджетную обеспеченность каждого региона на основании данных за 2022 год. То есть посчитаем бюджетную обеспеченность следующим образом: доходы местного бюджета плюс налоги и платежи, обычно уходящих в Национальный фонд от каждого региона, минус трансферты республиканского бюджета в этот регион, деленные на затраты местного бюджета.

Расчеты показали, что больше всего от данного упражнения выигрывают два донора – Атырауская и Мангистауская (с 2023 года уже не донор), три субвенционных региона: ЗКО, Актюбинская и Кызылординская области.

Общий вывод из расчетов в том, что области (Атырауская, Мангистауская, ЗКО, Актюбинская и Кызылординская), имеющие нефтегазовые месторождения, имеют шансы повысить свою устойчивость и решить многие региональные проблемы, если хотя бы часть налогов и платежей, обыкновенно уходящих в Нацфонд, оставят себе. Города Астана и Алматы почти не зависят от налогов и платежей, идущих в Национальный фонд.

Экономика Атырауской области базируется на двух гигантских нефтегазовых проектах – Кашаган и Тенгиз, добыча на которых пока стабильна и будет только расти, поэтому перспективы достаточно хорошие, но не с точки зрения местного бюджета. Для региона необходимы значительные средства для улучшения дорожной инфраструктуры и решения проблем с экологией, поэтому аллокация хотя бы 30% средств, уходящих в Национальный фонд, увеличит бюджетную обеспеченность до 288%.

Мангистауская область в силу падения добычи нефти на Узене, Каражанбасе, Каламкасе, Жетыбае не может похвастаться хорошими перспективами. Есть неизведанные месторождения, но они относятся к категории трудноизвлекаемых. «Резервирование» хотя бы на уровне 30% налогов и платежей из всего объем налогов и платежей, идущих обычно в Национальный фонд от данного региона, могли бы помочь решить многие внутренние проблемы, тем более что область уже сейчас субвенциар.

В ЗКО находится Карачаганакское нефтегазоконденсатное месторождение, являющееся одним из крупнейших месторождений в мире. Компанией КПО ежегодно добывается порядка 12-12,5 млн тонн жидких углеводородов и 17,5-18,5 млрд куб. м. - в планах увеличение добычи. Местный бюджет области в основном получает от компании индивидуальный подоходный налог и социальный налог, остальные платежи и сборы не столь существенны. Все остальное забирает Национальный фонд и республиканский бюджет в виде НДС. В итоге трансферты из республиканского бюджета составляют почти 60% доходов бюджета ЗКО. И снова - аллокация хотя бы 30% налогов и платежей, идущих в Национальный фонд, могли бы улучшить фискальную обеспеченность региона до 166%.

В Актюбинской области имеются большие месторождения углеводородов. Их добычей занимается китайская компания «СНПС-Актобемунайгаз», добывающая ежегодно примерно 2,8 млн тонн нефти и 0,5 млн тонн сжиженных углеродных газов. Предприятие входит в число пяти крупнейших нефтедобывающих компаний страны. В перспективе - увеличение добычи углеводородного сырья. Сейчас местный бюджет зависит в доходах от центра на 60% и сохранение хотя бы 30% платежей, идущих в Национальный фонд, увеличит бюджетную обеспеченность до 58% (по факту сейчас 43%).

Пики добычи нефти на Кумкольском месторождении прошли в начале 2000-х и, к сожалению, Кызылординская область не смогла использовать в полной мере доходы от углеводородного сырья, стерилизующиеся напрямую в Национальный фонд. По многим показателям социально-экономического развития регион находится на самом последнем месте, что обусловлено критическим уровнем бюджетной обеспеченности.

Расчетная бюджетная обеспеченность показывает, что при сохранении в местных бюджетах у пяти нефтегазодобывающих регионов хотя бы 30% налоговых доходов, перечисляемых сейчас в Национальный фонд, у этих регионов повысится запас прочности и бюджетная самостоятельность. Конечно, оставлять донорам долю поступлений в Национальный фонд нужно дифференцировано, исходя из потребностей в решении тех или иных местных задач. У регионов появится большая свобода, ограниченная ответственностью и мандатом перед населением регионов. Но самое главное – регионы должны будут соблюдать жесткую фискальную дисциплину и двигаться в фарватере контрциклической политики правительства РК и политики Нацбанка по достижению таргета по инфляции. Это, в свою очередь, повысит вовлеченность регионов в понимание макроэкономических эффектов на уровне страны при принятии отдельных решений на местном уровне.

В отношении других регионов, у которых отсутствуют значительные экономические возможности, можно использовать механизмы сплитирования (разделения) косвенных налогов, применяемых в той же федеральной Германии - например, налога на добавленную стоимость между республиканским и местными бюджетами. Рассмотренное здесь предложение, безусловно, имеет риски нарушить основной принцип межбюджетных отношений по равенству всех бюджетов независимо от уровня, но текущая сложная экономическая ситуация требует нестандартных, хотя и продуманных решений.

Источник: Forbes Kazakhstan